8. Reguleringsplaner

En reguleringsplan består av et arealplankart med tilhørende bestemmelser og angir bruk, vern og utforming av arealer og fysiske omgivelser. En reguleringsplan skal lages innenfor de rammene som er satt i kommuneplanens arealdel, i regional plan og i andre regionale og nasjonale retningslinjer. Den regionale kulturmiljøforvaltningen skal formidle nasjonale og regionale føringer til kommunen. De skal også bidra til lokal tilpasning av føringene.

Bestemmelsene i reguleringsplanen er helt vesentlige for en god forvaltning av områder med kulturminne-, kulturmiljø- og landskapsinteresser. Bestemmelsene som omtaler interessene, må være presise og konkrete. Samtidig er det vesentlig at viktige kulturmiljøinteresser er synliggjort på plankartet som hensynssone.

Det er krav om en reguleringsplan før kommunen kan gi tillatelse til å gjennomføre større bygge- og anleggsarbeider. Vurderingen av hva som er «større bygge- og anleggsarbeider» vil være en konkret vurdering i det enkelte tilfelle. Visse tiltak vil i kraft av sin størrelse utløse reguleringsplikt. I andre tilfeller kan tiltak som i seg selv ikke er så store, men der virkningen for omgivelsene er omfattende eller usikre, føre til reguleringsplikt. Dette kan være aktuelt for tiltak som plasseres i sårbare områder med for eksempel særlig verdifullt kultur- eller naturlandskap, områder som er preget av bevaringsverdig bebyggelse eller som på annen måte har særlig kulturhistorisk interesse.

En reguleringsplan kan åpne for tiltak som har stor innvirkning på kulturmiljø, både positivt og negativt. Den kan derfor brukes aktivt som et formings- og styringsverktøy der kulturmiljøinteressene er premisser for hva som kan gjøres i planområdet, for eksempel når det gjelder utforming av, og materialbruk for, bebyggelse og anlegg.

I mange planprosesser kan kulturminner, kulturmiljøer eller landskap være en perifer del av arbeidet. I andre reguleringsplaner kan de være viktige premisser for den ønskete endringen som planen skal legge til rette for. I alle tilfeller er det viktig at kulturmiljøforvaltningen deltar tidlig og fremmer sine synspunkter og krav. Dette vil kunne gi en bedre plan og en bedre og raskere planprosess.

Reguleringsplannivået er delt i to plantyper: områderegulering som normalt favner et større område (se del om Områderegulering, over) og detaljregulering som vanligvis er mindre områder/prosjekter (se del om Detaljregulering, over).

1. Områderegulering

Områderegulering er en type reguleringsplan som normalt tar for seg flere eiendommer eller større områder. Størrelsen på området definerer ikke hva som kan være en områderegulering. Dette er det opp til kommunen å avgjøre. Her vil det være forskjeller fra kommune til kommune, og forskjeller ut fra hva som er planens hovedhensikt. I noen tilfeller vil kommunen bruke områderegulering der en tidligere ville utarbeidet en kommunedelplan.

Det er den lokale planmyndigheten, kommunen, som fastsetterrammer, innhold og framdrift for planprosessen. Kommunen kan selv utarbeide en områderegulering, men kan også sette ut selve planarbeidet til andre myndigheter eller private aktører.

En områderegulering skal være forankret i kommuneplanens arealdel eller i kommunedelplaner. Dersom en områderegulering omfatter nye bolig- og fritidsboligområder som ikke er i samsvar med overordnet plan, skal det lages en konsekvensutredning, jf. Forskrift om konsekvensutredninger, vedlegg 1, nr. 25 .

2. Detaljregulering

Detaljregulering er en type reguleringsplan som normalt favner mindre områder. Detaljreguleringen skal være forankret i kommuneplanens arealdel eller i en områderegulering, eventuelt som en detaljering av denne hvis det er nødvendig. En detaljregulering kan utarbeides av både offentlige myndigheter og private. Planforslaget skal være utarbeidet av fagkyndige.

Dersom forslaget til detaljregulering ikke er i tråd med kommuneplanens arealdel eller med områdereguleringen, kan kommunen la være å fremme forslaget. En annen mulighet der et planforslag ikke støttes av kommunestyret, er at kommunen utarbeider et alternativt planforslag.

Dersom en detaljregulering omfatter nye bolig- og fritidsboligområder som ikke er i samsvar med overordnet plan, skal det lages en konsekvensutredning, jf. Forskrift om konsekvensutredninger, vedlegg 1, nr. 25.

3. Rettsvirkning av reguleringsplan

Rettsvirkningen av en reguleringsplan innebærer tillatelse til å sette i gang tiltak i tråd med planen, på de vilkårene som er satt i reguleringsbestemmelsene. Her kan for eksempel krav om arkeologisk gransking, før tiltak settes i gang, være et vilkår i bestemmelsene. Med andre ord innebærer det også et forbud mot å sette i gang tiltak som er i strid med arealformål eller med hensynssone og bestemmelser.

Rettsvirkningen retter seg i utgangspunktet mot nye tiltak. Den kan imidlertid også bli førende for den eksisterende situasjonen, for eksempel justering av tidligere terrenginngrep. En vedtatt reguleringsplan gir også rett til ekspropriasjon.

En privat detaljregulering gir byggerett i ti år etter planvedtaket. Dersom planen er eldre enn ti år, må kommunen påse at planen er oppdatert i nødvendig grad før kommunen avgjør en eventuell byggesøknad for nye utbyggingsområder.

4. Hvordan sikre kulturarven i en reguleringsplan?

Kulturminner, kulturmiljø og landskap kan sikres i en reguleringsplan på tre måter:

• Arealformål LNFR med underformål vern av kulturminner og kulturmiljø, § 12-5.5, se kapittel 5
• Hensynssoner med bestemmelser, § 12-6, se del 6
• Bestemmelser til arealformål, § 12-7, se del 7

5. Arealformål i reguleringsplan1

Hele planområdet skal ha arealformål. Disse kan deles videre inn i underformål, og de kan kombineres innbyrdes og med hensynssoner. De seks hovedformålene er de samme som i en kommuneplan.

Formålene er likelydende i områderegulering som i detaljregulering.

Underformålene er ikke uttømmende på reguleringsplannivå, noe de er for kommuneplanens arealdel. En inndeling i ytterligere underformål er gitt i kart- og planforskriften.

Det er særlig verdt å merke seg LNFR-formålet som har underformål område for vern av kulturminner og kulturmiljø og likeså område for særlige landskapshensyn.

Det er mulig å regulere arealformål og hensynssone i ulike nivåer eller høyder. Dette er særlig aktuelt i byer med automatisk fredet bygrunn fra middelalderen, der bevaring av kulturlag fra middelalderen kombineres med annet formål, som kombinasjonen «samferdsel/grønnstruktur/bebyggelse og anlegg – boliger». Dybden på kulturlaget vil vanligvis avgjøre på hvilket nivå hensynssonen gjelder og hvor et annet formål trer inn. Dette sikrer kulturminnet samtidig som det er mulig å gjennomføre tiltak som vei, boligbygging, park med mer.

6. Hensynssoner i reguleringsplan

Arealformål angir konkret hva et areal skal brukes til, mens hensynssonene skal vise hensyn og restriksjoner som har betydning for bruken av arealet. Hensikten er å vise hvilke hensyn som gjelder innenfor sonen, uavhengig av hvilken arealbruk det planlegges for. Et område kan ha flere hensynssoner.

Hensyn og restriksjoner som er fastsatt gjennom hensynssoner til kommuneplanens arealdel, skal legges til grunn for arbeidet med en reguleringsplan. Hensynssoner kan imidlertid også komme til på reguleringsplannivå.

Hensynssoner fra kommuneplanen kan bli videreført i en reguleringsplan som hensynssoner, eller innarbeides i arealformål og bestemmelser som ivaretar formålet med hensynssonen. Det er en større mulighet for å gi detaljerte bestemmelser til hensynssonene i en reguleringsplan enn i kommuneplanens arealdel.

Verneområder skal alltid vises med hensynssone i reguleringsplanen. For LNFR-områder kan underformål vern brukes, jf. § 12-5.5. Hensynssonene vises med skravur på plankartet. Hensynssonene skal ha bestemmelser.

Som på kommuneplannivå er det på reguleringsplannivå fortsatt hensynssonene c), SOSI-kode 570 og d), SOSI-kode 730 som er vesentlige for kulturmiljøforvaltningen.

7. Bestemmelser til arealformål og hensynssoner i reguleringsplan

Bestemmelser til en reguleringsplan brukes for å sikre vern av kulturarven gjennom plan. I § 12-7 er mulige bestemmelser listet opp i 14 punkter. Disse er uttømmende i loven, i motsetning til arealformålene. Hvert arealformål skal normalt ha et sett bestemmelser knyttet til seg. Alle bestemmelser kan ha betydning for vern, men de bestemmelsene som er viktigst for å få en god forvaltning for kulturmiljø, er bestemmelsene 1, 2, 6, 9 og 12, jf. boksen over.

Verneområder vises med hensynssone c) eller d) eller verneformål, og skal i tillegg ha bestemmelser som tydeliggjør rammene for hva som kan skje i området eller ikke. Det er viktig at bestemmelsene er presist og konkret utformet.

En nærmere omtale av de viktigste bestemmelsene for forvaltning av kulturarven gjennom reguleringsplaner, følger under:

1. grad av utnytting, utforming, estetikk og bruk av arealer, bygg og anlegg i planen.

Dette er en generell hjemmel til å gi bestemmelser knyttet til utforming og bruk av arealer, bygg og anlegg. Estetikk er spesielt nevnt og innebærer at det kan knyttes bestemmelser om utforming til alle typer tiltak eller områder i reguleringsplanen, også LNFR-områder. Utformingen av nye tiltak vil kunne ha konsekvenser for kulturmiljø.

Graden av utnytting kan fastsettes i medhold av § 12-7, nr. 1. Dette gjelder også høydebegrensninger. Dette vil kunne være viktig for virkningen av tiltaket i landskapet og kulturmiljøet.

I bestemmelse nr. 1 ligger det også en mulighet til å styre bruken av arealer, som for eksempel type ferdsel, aktivitet eller virksomhet som kan være i strid med hensyn til kulturarven i en område- eller detaljregulering.

2. vilkår for bruk av arealer, bygninger og anlegg.

Planen kan ha bestemmelser om vilkår for bruk av et område, av hensyn til miljø, sikkerhet og samfunnsinteresser, herunder kulturmiljøinteresser. Konkrete byggegrenser skal spesifiseres med hjemmel i nr. 2. Et vilkår hjemlet i nr. 2 må være begrunnet i at et tiltak kan hindre, være til ulempe eller true en (eller flere) av hensiktene med planen. Restriksjonene som er gitt med hjemmel i nr. 2 må være begrunnet i konkrete virkninger. Aktivitet og virksomhet som sådan kan ikke reguleres, heller ikke instruksjon om hvem som skal gjennomføre tiltaket eller stå for bruken.

Bestemmelsen gir hjemmel til krav om arkeologisk gransking. Denne bestemmelsen kan i enkelte tilfeller også passe bedre til å hjemle kravet om overvåking enn § 12-7.12.

Bestemmelsen åpner også for krav i planen for å ta hensyn til forhold utenfor planområdet. Eksempelvis kan dette være bestemmelser om materialbruk i nye bygninger i et planområde for å sikre kulturminner utenfor planområdet.

6. sikre verneverdier i bygninger, andre kulturminner og kulturmiljøer, herunder vern av fasade, materialbruk og interiør, (…)

Adgangen til å gi bestemmelser om vern av fasade, materialbruk og husfast interiør gir gode muligheter for å sikre kulturminner. Dersom et husfast interiør er en viktig del av de samlete verneverdiene, er det mulig å sikre interiøret gjennom regulering til vern. Dette forutsetter at bestemmelsen utformes i samråd med en fagmyndighet og at valg av lovverk (kulturminneloven eller plan- og bygningsloven) blir vurdert i hvert enkelt tilfelle (se kapittel 5 i denne veilederen).

9. retningslinjer for særlige drifts- og skjøtselstiltakfor arealformålene 3 (grønnstruktur), 5 (landbruks-, natur- og friluftsformål samt reindrift) og 6 (sjø og vassdrag) (…)

Adgangen til å gi bestemmelser til en reguleringsplan av denne typen innebærer at kommunestyret får mulighet til å gi instruksjoner til kommunens egne etater med ansvar for å følge opp skjøtsel på arealer som de har ansvar for å forvalte eller legge føringer for forvaltningen av. Det kan for eksempel gjelde parker, friområder, natur- eller friluftsområder, og eventuelt også landbruksområder som kommunen enten eier, eller har avtalemessig rådighet over driften av, jf. Kommunal- og distriktsdepartementets reguleringsplanveileder, s. 133 https://www.regjeringen.no/contentassets/b1752a6a42f84a88a9595a4061956b43/no/pdfs/reguleringsplanveileder_sept_2018.pdf . Når det gjelder pålegg om vedlikehold og utbedring av byggverk og installasjoner viser vi til § 31-12 https://lovdata.no/lov/2008-06-27-71/§31-12.

12. krav om nærmere undersøkelser før gjennomføring av planen, samt undersøkelser med sikte på å overvåke og klargjøre virkninger for miljø, helse, sikkerhet (…)

Bestemmelsen gir hjemmel til å stille krav om nærmere undersøkelser før gjennomføring av planen, og er knyttet til overvåkning og klargjøring av de faktiske virkningene av planen. Den må ses i sammenheng med § 4–1 og § 4–2. Krav om undersøkelser før gjennomføring av planen sikrer muligheten til å følge opp undersøkelsene som er gjennomført i forbindelse med planbeskrivelsen/konsekvensutredningen, som for eksempel utforming av avbøtende tiltak. Bestemmelsen vil også gi grunnlag for utforming av miljøoppfølgingsprogram i de sakene der dette er relevant.

Normalt blir kravet om arkeologisk granskning hjemlet i denne bestemmelsen. Hjemmelen er knyttet til overvåking og klargjøring av de faktiske virkningene planen vil ha. I bestemmelse nr. 12 kan også krav om overvåking av kulturlag hjemles. Dette gjelder også overvåking av tiltakets innvirkning på bygninger og anlegg. I enkelte tilfeller kan det være slik at kravet om overvåking heller bør hjemles i § 12-7.2.

8. Sikring av kulturmiljø på reguleringsplannivå

Reguleringsplaner gir muligheter for å sikre kulturmiljø på mange ulike måter. Dette skjer gjennom aktiv bruk av arealformål, bestemmelser og hensynssoner. Ulike byggetiltak og andre arealinngrep blir detaljert i reguleringsplaner. Utbyggingstiltak kan få konsekvenser for kulturarven enten ved at kulturminner eller kulturmiljøer blir direkte berørt eller ved at tiltaket indirekte påvirker dem. Dette kan være ved at tiltakene sperrer for utsyn til eller fra kulturminnet, eller at tiltakene dominerer omgivelsene slik at de skjemmer kulturminnet/kulturmiljøet. En utbygging kan også føre til at et helhetlig kulturmiljø eller landskap splittes opp i mindre enheter.

8.1 – Landskap

Håndtering av landskap i en reguleringsplan bør ta utgangspunkt i hensynssonene i kommuneplanen. Disse kan tas inn i reguleringsplanen som hensynssone c), SOSI-kode 550, eller arealformål LNFR, SOSI-kode 5500, og bestemmelser.
 
Det er mulig å bruke arealformål § 12-5.5 landbruks-, natur- og friluftsformål samt reindrift, samlet eller hver for seg, herunder områder for særlige landskapshensyn, vern av kulturmiljø eller kulturminne. Særlige landskapshensyn innenfor reguleringsplanen vil som regel innebære en videreføring av hele eller deler av hensynssonene fra kommuneplanen, for eksempel for:

• utvalgte kulturlandskap i jordbruket
• nasjonal registrering av verdifulle kulturlandskap fra begynnelsen av 1990-tallet
• kulturmiljø og landskap av nasjonal interesse
• konkrete kulturlandskapselementer

Det er viktig med gode bestemmelser til hensynssoner og arealformål, ikke minst når det gjelder landskap. Den juridiske bindingen ligger i stor utstrekning i bestemmelsene. Landskap er ikke eksplisitt nevnt, men en kan ta utgangspunkt i § 12-7 nr. 1 og 2 som understreker at det kan gis bestemmelser om utforming, herunder estetiske krav, og bruk av arealer, bygninger og anlegg i planområdet. Dette gjelder altså ikke bare bygninger, men også arealer som er inkludert LNFR-arealer. § 12-7, nr. 2 siste ledd kan også være aktuell i og med at denne paragrafen hjemler det å (…) ivareta ulike hensyn i eller av hensyn til forhold utenfor planområdet. Her kan en regulere byggegrenser og byggehøyder ut fra hensynet til landskapet rundt.

Riksantikvaren har laget en egen veileder om forvaltningen av kulturmiljø og landskap av nasjonal interesse. Der kan dere lese mer om hvordan plan- og bygningsloven kan brukes for å ta vare på landskap.

8.2 – Automatisk fredete kulturminner i reguleringsplan

For automatisk fredete kulturminner som bevares på stedet er det to alternativer for framstilling i en reguleringsplan; hensynssone d), SOSI-kode 730 eller arealformålet LNFR med underformål vern, SOSI-kode 5600. Hensynssonen kan videreføres fra kommuneplanen eller legges inn i en reguleringsplan. Dette siste kan være aktuelt der undersøkelser etter kulturminnelovens § 9 har påvist automatisk fredete kulturminner i forbindelse med arbeidet med  reguleringsplanen.

En hensynssone i en reguleringsplan kan få bestemmelser, som vist i kapittel 6. Hensynssoner fra kommuneplanens arealdel kan også legges inn i arealformål og bestemmelser. Det er arealformålet § 12-5.5 , landbruks-, natur- og friluftsformål samt reindrift, samlet eller hver for seg, herunder områder for blant annet vern av kulturmiljø eller kulturminne (SOSI-kode 5600), som er aktuelt. Det er også mulig å sikre automatisk fredete bygninger gjennom underformålet vern (SOSI-kode 5600).

Til et automatisk fredet kulturminne hører en sikringssone på minimum fem meter. Denne er en del av kulturminnet, og skal inngå i hensynssonen eller verneformålet. Landskapet rundt slike kulturminner har i de fleste tilfeller endret seg siden kulturminnet ble til. Landskapet som det i dag inngår i, er likevel en viktig ramme for å kunne tolke og forstå i hvilken sammenheng kulturminnet ble til, hvilke ressurser som ble utnyttet og hvilken samfunnsstruktur som rådet.

For å sikre og bevare automatisk fredete kulturminner i arealplansammenheng, bør også omgivelsene som de inngår i sikres et vern. Dette er også nødvendig for å hindre at kulturminnet blir utilbørlig skjemmet – se veileder for utilbørlig skjemming. Med det menes omgivelser som strekker seg ut over sikringssonen i kulturminneloven. Disse kan reguleres til hensynssone c) eller formål vern som en form for buffer. Regional kulturmiljøforvaltning vil gi faglig veiledning for å definere eller avgrense områdets utstrekning.

Forholdet mellom arealformål og hensynssoner

Hva som er mest velegnet for regulering av automatisk fredete kulturminner som skal sikres gjennom planen, arealformål eller hensynssoner, vil trolig variere fra sak til sak. Som nevnt tidligere er det for grønne områder særlig aktuelt å regulere til LNFR med underformål vern av kulturminner. Ettersom dette er et verneformål, er det ikke nødvendig å kombinere det med hensynssone c) og/eller d) med formål om vern av kulturminner. Alle andre arealformål kan kombineres med hensynssoner med vern av automatisk fredete kulturminner som hensyn. Der det er mulig anbefaler vi likevel at arealformålet som velges i kombinasjon med hensynssone, er greit forenlig med vern av automatisk fredete kulturminner.

En kan også kombinasjonsregulere mellom to ulike formål, i tillegg til hensynssoner. Da må en passe på at bestemmelsene til de kombinerte formålene og hensynssonene tar tilstrekkelig hensyn til kulturminnene. Verneformålet i § 12-5.5 passer i hovedsak for store LNFR-områder med et visst innhold av kulturminner.

Alle automatisk fredete kulturminner som en ønsker å bevare må reguleres til enten hensynssone d), SOSI-kode 730 eller LNFR med underformål vern av kulturminner i reguleringsplan.

Undersøkelsesplikten i kulturminneloven § 9

Hovedregelen er at kulturminneloven § 9 skal oppfylles i forbindelse med utarbeiding av en reguleringsplan. Kostnadene bæres i utgangspunktet av den som har varslet oppstart av planen, om undersøkelsene gjøres ved oppstart, eller av kommunen som legger planen ut på offentlig ettersyn hvis undersøkelsen skjer i høringsperioden, jf. kulturminneloven § 10 . Kommunen har hjemmel i plan- og bygningsloven § 33-1 til å sikre dekning av utgifter til undersøkelser som er hjemlet i kulturminneloven § 9. Bestemmelsen i bokstav b gir kommunen hjemmel for å kreve at utgiftene dekkes av andre myndigheter eller private som har anmodet kommunen om å legge ut et område til utbyggingsformål i en reguleringsplan. Kommunen kan bare kreve dekning av utgifter i tilfeller der plikten til arkeologiske undersøkelser følger av kulturminneloven.
 
Dette inkluderer i utgangspunktet alle typer arealformål. Når det gjelder verneformål i reguleringsplaner, altså formål der bestemmelsene i praksis sikrer et «graveforbud», vil det ikke være verken nødvendig eller hensiktsmessig med omfattende registrering for å få godkjent en reguleringsplan. Det vesentlige i slike saker er at formål og bestemmelser sikrer at det er nødvendig å omregulere for å sette i gang tiltak som kan være skadelige for mulige uregistrerte kulturminner. En omregulering vil dermed utløse krav om registreringer i medhold av kulturminneloven § 9, i og med at kulturminneloven § 8 fjerde ledd sier at Tillatelse i medhold av første ledd skal ikke innhentes for bygge- og anleggstiltak som er i samsvar med reguleringsplan. Hvis arealformålet er vern, vil alle tiltak som ikke er i samsvar med vernet kreve ny plan og gjennomføring av registreringer.
 
For formålene grønnstruktur og landbruk er forholdet annerledes. Disse formålene åpner for tilretteleggingstiltak og ulike former for drift som kan komme i konflikt med kulturminner. Dette gjelder blant annet bakkeplanering, drenering, grøfting, anleggelse av landbruksveier, rasteplasser og turstier, samt bygging av gartnerier, driftsbygninger og fritidsboliger. Kulturminneloven § 9 må i disse områdene oppfylles på en slik måte at kulturmiljøforvaltningen kan uttale seg til planen. Viser det seg at det er konflikt mellom arealformålet og automatisk fredete kulturminner, vil det være aktuelt enten å reise innsigelse til planen, avgrense områder med bestemmelse og hensynssone for å sikre kulturminnene eller foreslå dispensasjon fra fredningen. Arkeologiske undersøkelser i slike områder bør begrenses, både med hensyn til valg av registreringsmetode og omfang, til det som er strengt nødvendig for å påvise konfliktområder. For underformålet naturområde til formålet grønnstruktur er det mulig å gi bestemmelser som i svært stor grad hindrer tiltak i grunnen, også tilrettelegging av stier. Dette må i så fall sikres i gode bestemmelser. I dette underformålet vil dermed svært begrensete arkeologiske registreringer kunne oppfylle undersøkelsesplikten i kulturminneloven § 9.
 
Dersom det er aktuelt å reise innsigelse til en reguleringsplan på bakgrunn av tilgjengelig kunnskap, er det ikke nødvendig å oppfylle kulturminneloven § 9. Slik undersøkelse vil kunne medføre unødvendige inngrep i automatisk fredete kulturminner. At kulturminneloven § 9 ikke er oppfylt, må få spesifikk omtale i innsigelsen.
 
Den regionale kulturmiljøforvaltningen bør vurdere hensikten med registrering i de enkelte områdene i en reguleringsplan. I områder som skal legges ut til for eksempel landbruksformål, vil formålet med registreringen i de fleste tilfeller være å få avklart om det skal legges en hensynssone oppå landbruksformålet og hvilke typer vernebestemmelser som er aktuelle. I disse tilfellene vil kulturmiljøforvaltningen kunne vurdere mindre omfattende registreringer og registreringer med ikke-destruktive metoder framfor sjakting, dersom dette er egnete metoder, jf. stedets topografi/geologi, og ut fra et kostnadsperspektiv.
 
I byggeområder, derimot, vil en registrering med påvisning av automatisk fredete kulturminner i mange tilfeller danne grunnlag for å vurdere dispensasjon fra den automatiske fredningen, med vilkår om gransking før en utbygging. I disse tilfellene er en avhengig av noe grundigere registreringer. Dette er både for å få et godt beslutningsgrunnlag for dispensasjonsvurderingen og for at en skal ha et best mulig grunnlag for utforming av en prosjektplan med budsjett for kommende granskinger.

Forholdet mellom kulturminneloven § 9 og henholdsvis område- og detaljregulering

I kulturminneloven § 8 fjerde ledd er område- og detaljregulering behandlet likt, da begge deler er reguleringsplaner. Undersøkelsesplikten må være oppfylt både for områdereguleringer og for detaljreguleringer. Dette gjelder ikke for detaljreguleringer som har utgangspunkt i områdereguleringer der § 9 er oppfylt, med mindre det er gjort endringer i detaljreguleringen som er så omfattende at en ny undersøkelse er nødvendig. Dette gjelder blant annet dersom nye arealformål er lagt inn eller arealformålet åpner for nye tiltak. Hvis områdereguleringen er gammel, kan en ved behov argumentere faglig for at det er nødvendig å registrere på detaljreguleringsnivå.
 
Der det utarbeides områderegulering før detaljregulering, skal undersøkelsesplikten oppfylles i forbindelse med denne planen. Det er ikke mulig å utsette undersøkelsesplikten til detaljregulering.
 
Kunnskap om automatisk fredete kulturminner er en vesentlig del av beslutningsgrunnlaget i en plan. Derfor må undersøkelsesplikten være oppfylt før en reguleringsplan kan vedtas. Riksantikvaren kan unntaksvis, etter søknad, innvilge en utsatt oppfyllelse av kulturminneloven § 9 til detaljreguleringsnivå eller senere, dersom det foreligger en tvangssituasjon. Les mer om dette på Riksantikvarens sider om undersøkelsesplikten . Dette kan for eksempel være at det ikke er mulig å få gjennomført arkeologiske registreringer under et kjellerløst hus før huset er revet, og en vedtatt reguleringsplan kreves for å hjemle rivingen.

Dispensasjon etter kulturminneloven § 8 fjerde ledd gjennom reguleringsplan

Av kulturminneloven § 8 fjerde ledd framgår det at det ikke er nødvendig å søke om tillatelse etter kulturminneloven § 8 første ledd for tiltak som kan virke inn på automatisk fredete kulturminner, dersom tiltaket er i samsvar med reguleringsplan vedtatt etter 9. februar 1979 (datoen da kulturminneloven trådte i kraft). Bakgrunnen for bestemmelsen er at planprosessen skal avklare forholdet til de automatisk fredete kulturminnene. Den regionale kulturmiljøforvaltningen skal i behandlingen av planen sørge for at hensynet til kulturminnene blir ivaretatt, og at eventuelle dispensasjonsspørsmål blir avklart gjennom planprosessen. Dette innebærer at regional kulturmiljøforvaltning skal vurdere dispensasjonsmuligheten som en del av det offentlige ettersynet/høringen. Der det blir gitt dispensasjon, skal avgjørelsen fra regional kulturmiljøforvaltning innarbeides i fylkeskommunens/Sametingets uttalelse. Der det ikke blir gitt dispensasjon, må regional kulturmiljøforvaltning reise innsigelse til planen. Hvis en slik innsigelse ikke blir vedtatt gjennom en politisk eller overordnet administrativ behandling, skal fylkeskommunen sende innsigelsen til Riksantikvaren. Direktoratet skal da overta plansaken, og vurdere å reise innsigelse til den. For automatisk fredete samiske kulturminner er det Sametinget som avgjør dispensasjonsspørsmålet, og for kulturminner som Riksantikvaren har forvaltningsansvaret for, er det Riksantikvaren som avgjør det.

Før vedtak av en reguleringsplan, skal en ha tatt stilling til om tiltaket kan få tillatelse dersom det er i konflikt med et automatisk fredet kulturminne. Denne avklaringen kan ikke utsettes til etter planvedtaket. Rent juridisk er det kommunens planvedtak som er dispensasjonsvedtaket. Den regionale kulturmiljøforvaltningens avgjørelse i dispensasjonsspørsmålet skal ligge til grunn for planvedtaket.

En dispensasjon i en plansak blir normalt gitt på visse vilkår. Når dispensasjon gis gjennom plan, skal disse vilkårene innarbeides i planbestemmelsene.

Bestemmelsen om dispensasjon med vilkår plasseres under det arealformålet området reguleres til i planen, eventuelt under fellesbestemmelser. Det siste vil ofte være aktuelt der dispensasjonen omfatter flere arealformål.

I noen planer kan det være aktuelt med hensynssone d) samtidig som det blir gitt dispensasjon. I middelalderbyene er dette tilfelle der det er automatisk fredete kulturlag under bakkenivå, og det skal gjennomføres arbeider i området som enten ikke vil medføre inngrep i kulturlagene eller at deler av kulturlagene vil bli bevart også etter at tiltakene i planen er gjennomført. Området bør avsettes til hensynssone d) i kombinasjon med eksempelvis trafikkområde, friområde eller byggeområde. Reguleringen vil da bli avgjort av dybden eller nivået på kulturlagene. Planen må ha tilhørende bestemmelser som regulerer forholdet til kulturlagene og vilkårene for dispensasjonen. (Se også kapittel 5 i denne veilederen)

Når det gis dispensasjon fra automatisk fredning gjennom vedtak av en arealplan, skal dispensasjonen innarbeides i reguleringsbestemmelsene. Dette gjelder uavhengig av om det stilles vilkår om arkeologisk gransking til dispensasjonen eller ikke. Det er også uavhengig av om dispensasjonen er gitt på reguleringsplannivå (områderegulering eller detaljregulering) eller kommuneplannivå.

Bestemmelsen om dispensasjon kan stå under fellesbestemmelser eller under et bestemt arealformål (§ 12-5 , § 11-7, nr. 1). Hva som er hensiktsmessig, må vurderes i den enkelte sak. Der det gis dispensasjon fra fredning for kulturminner innenfor ett arealformål, bør dispensasjonsbestemmelsen plasseres under arealformålet. Blir det gitt dispensasjon i flere arealformål, kan fellesbestemmelsene brukes.

Automatisk fredete kulturminner som får dispensasjon i en arealplan, skal merkes i plankartet som bestemmelsesområde med bestemmelsesgrense og tilhørende omtale i bestemmelsene. Riksantikvaren anbefaler at bestemmelsesområdene blir nummerert som vist i Nasjonal produktspesifikasjon for arealplan og digitalt planregister, Del 1 – Veileder for framstilling av arealplaner ; # 1, # 2, # 3 og så videre, eventuelt også med kulturminnets ID-nummer.

I saker der det gis dispensasjon uten vilkår om ytterligere arkeologisk gransking, skal dispensasjonen stå som bestemmelse under arealformålet, med tydeliggjøring av at det ikke er stilt vilkår om gransking av kulturminnet før planen blir realisert.

Rekkefølge og tidsplan for gjennomføring av ulike tiltak i reguleringsområdet

Bestemmelser om rekkefølge og tidsplan skal sikre at tiltak innenfor planområdet blir iverksatt på et samordnet og hensiktsmessig vis. Rekkefølgebestemmelser kan brukes blant annet for å sikre verdier i eksisterende kulturminner og kulturmiljø før byggestart. Bestemmelser om arkeologiske undersøkelser før igangsetting av tiltak tilhører denne kategorien. Dersom planområdet er svært stort, og de kulturminnene som er aktuelle for dispensasjon ligger konsentrert og innenfor en begrenset del av planområdet, kan regional kulturmiljøforvaltning vurdere om det kan være aktuelt å tillate at deler av planområdet kan bygges ut før arkeologiske granskinger gjennomføres.

Krav til, eller forbud mot bruk

Å utarbeide bestemmelser med krav om en bestemt type bruk, eller forbud mot noen former for bruk, kan være aktuelt. Dette gjelder særlig arkeologiske kulturminner, som alltid reguleres til hensynssone d) eller LNFR-verneformål, ofte i kombinasjon med annet formål. Unntaket er når det er gitt dispensasjon fra den automatiske fredningen.

Bruk av et område regulert til vern i kombinasjon med et annet formål, må skje på en slik måte at kulturminnets karakter og tilstand ikke blir endret ut over det som kulturmiljøforvaltningen har gitt tillatelse til. Regulering til vern for automatisk fredete kulturminner kan kombineres med ulike formål hvis disse ikke påvirker kulturminnet på en måte som kan medføre skade, utilbørlig skjemming eller ødeleggelse. Dette er i tråd med forbudet i kulturminneloven § 3 mot inngrep i automatisk fredete kulturminner.

I landbruksområder er det ofte ønskelig å utforme bestemmelser for å bevare kulturlandskapet. Generelt er det ikke adgang til å gi bestemmelser som hindrer ordinær landbruksdrift. Unntaket er krav som er stilt i forbindelse med tildeling av areal- og kulturlandskapstilskudd (AK-tilskudd) som kan tas inn i reguleringsbestemmelsene.

8.3 Skipsfunn med mer i reguleringsplan

Kulturminneloven § 14 stadfester at staten har eiendomsrett til alle båter, skipsskrog, tilbehør, last og annet som har vært om bord, som er eldre enn 100 år og som det ikke lenger er mulig å finne eieren til. Bestemmelsene om undersøkelsesplikt, kostnadsdekning, vedlikehold og gransking (kulturminneloven § 9 , §10 og §11) gjelder også for skipsfunn.

Er planforslaget i konflikt med skipsfunn og kulturmiljøforvaltningen mener at kulturminnet skal bevares på stedet, skal kulturmiljøforvaltningen reise innsigelse til planforslaget. Normalt vil det være sjøfartsmuseene som tilrår innsigelse, mens fylkeskommunen fremmer innsigelsen på vegne av kulturmiljøforvaltningen.

Fylkeskommunen er dispensasjonsmyndighet etter kulturminneloven § 14. For forslag til reguleringsplan som berører skipsfunn mv. som er i statens eie, og der planforslaget vil medføre inngrep i slike kulturminner, bør en søknad om dispensasjon fra kulturminneloven § 14 annet ledd behandles parallelt med planforslaget. Et eventuelt vedtak om dispensasjon blir fattet etter planvedtaket.

8.4 Vedtaksfredete kulturminner og kulturmiljøer i reguleringsplan

Nyere tids kulturminner og kulturmiljøer kan være fredet etter kulturminneloven eller de kan være sikret gjennom arealplan. Kommunen kan selv ta initiativ til dette.

Vedtaksfredning med hjemmel i kulturminneloven skjer ved enkeltvedtak når det gjelder kulturminner og kulturmiljø som ikke er i statlig eie, jf. kulturminneloven §15 , §19 og §20 . Er de i statlig eie, kan de forskriftsfredes, jf. kulturminneloven § 22a .

Fredningsstatus blir ikke påvirket av et planvedtak, og fredningsbestemmelsene går foran reguleringsplanen med bestemmelser. En gjeldende reguleringsplan er heller ikke til hinder for å fatte fredningsvedtak etter kulturminneloven.

Både vedtaksfredete og forskriftsfredete kulturminner må vises i reguleringsplaner, og hensynssone d) skal brukes i tillegg til arealformålet. Reguleringsbestemmelsen bør være i overensstemmelse med fredningsbestemmelsene eller ta utgangspunkt i disse, jf. § 12-7, 6. Dersom området rundt det fredete kulturminnet blir avsatt som buffersone, bør dette merkes som hensynssone c) med bestemmelser som styrer arealbruken, slik at tiltak i sonen ikke kommer i strid med intensjonen med fredningen.

8.5 Verneverdige kulturminner og kulturmiljø i reguleringsplan

Sikring av verneverdige kulturminner, kulturmiljø og landskap gjennom en reguleringsplan skjer ved å avsette hensynssone med bestemmelser eller regulering  til LNFR med underformål vern. Kommunen kan selv ta initiativet til dette. Også kulturminner, kulturmiljø og landskap som ikke er vurdert å være av nasjonal interesse, men som har stor betydning i lokalmiljøet, kan bli regulert til vern. Kommunens kulturminneplan viser de kulturminnene og kulturmiljøene som kommunen har prioritert.

For hensynssoner kan det lages ulike vernebestemmelser, fra bestemmelser om det enkelte kulturminnet til vernesoner rundt det, og også om den enkelte bygnings inventar (se kapittel 8.6, under).

For kulturminner som i de statlige landsverneplanene er i verneklasse 2, anbefaler vi å sikre disse gjennom regulering. Her vil det være aktuelt å bruke hensynssone c) og lage bestemmelser som tydeliggjør både den verdien de representerer, og hva de kan brukes til.

Områder med kulturminner som er registrert i oversikten over kulturmiljø og landskap av nasjonal interesse , anbefaler vi å regulere til byggeområde med hensynssone c) med bestemmelser. Bestemmelsene styrer hva som kan gjøres innenfor området for å sikre kulturmiljøinteressene for framtida.

8.6 Interiør

Det er mulig å gi bestemmelser om interiør, jf. § 12-7.6 . Målet er å sikre verneverdige bygninger og andre kulturminner direkte i arealplanen, og åpne for en mer allsidig, detaljert og lokalbasert kulturmiljøforvaltning som et supplement til kulturminneloven. Behovet for vern av interiør er adskillig høyere enn det en kan forvente vil bli fredet etter kulturminneloven i overskuelig framtid. Vern av interiør gjennom plan- og bygningsloven er derfor et godt alternativ.

Dette betyr at interiør kan få samme type vern som brukes på eksteriør når det gjelder både uttrykk og originalmaterialer. Med interiør menes husfast interiør som er en viktig del av byggets samlete verneverdier, men ikke inventar.

Det kan være aktuelt å regulere tidstypisk rominndeling i boliger, materialbruk, overflatebehandling som malte flater, dekormaling, dører, listverk m.m.

Vern av interiør gjennom regulering etter plan- og bygningsloven vil være mest aktuelt for offentlige og halvoffentlige rom som trapperom, korridorer, portrom, forsamlingslokaler og butikker, men det kan også brukes på private eiendommer.

Interiør i administrasjonsbygg, kulturbygg som teater- og kinosaler, forsamlingshus, serveringssteder, forretningsbygg, kirker, kapeller med mer, kan nå sikres gjennom regulering. For eksempel benker, belysning med mer kan anses som interiør. Det er også mulig å regulere interiør i driftsbygninger som fjøs, stabbur, hønsehus med mer.

Vi forutsetter at bestemmelser om interiør blir utformet i samråd med kulturmiljøforvaltningen, og at valg av lovverk (kulturminneloven eller plan- og bygningsloven) blir vurdert i hvert enkelt tilfelle. Det er viktig at bestemmelsene er spesifikke og konkrete slik at det tydelig kommer fram hvilke deler av interiøret som reguleres.

Neste kapittel

• 9. Konseptvalgutredninger og forholdet til kulturmiljø I dette kapitlet kan du lese om systemet for konseptvalgutredninger, og hvordan disse må vise virkninger for landskap, kulturminner og samfunn som underlag for beslutninger.