11. Andre tema av særlig interesse for forvaltning av kulturmiljø

I dette kapitlet kan du lese om håndtering av dispensasjon, reguleringsendringer, byggesak, midlertidige forbud mot tiltak, riving og planlegging av energianlegg, og hvordan du kan ivareta kulturmiljøinteressene gjennom disse prosessene. 

1. Dispensasjon fra plan – kapittel 19 i plan- og bygningsloven 

Kommunen er gitt mulighet til å dispensere fra gjeldende planer og bestemmelser, jf. § 19-2, og kan også stille vilkår for dispensasjonen. En dispensasjon endrer ikke planen, men gir tillatelse til et bestemt tiltak som ikke er i tråd med planen. Dispensasjon kan gis for både midlertidige og varige tiltak. Det skal ikke være lettvint å få dispensasjon fra gjeldende plan.  

Dersom en ønsker å gjennomføre et tiltak som vil gi en planendring av betydning, skal det lages ny plan.  

Kommunens adgang til å gi dispensasjon er avgrenset. Kravet er blant annet at hensynene ikke blir vesentlig tilsidesatt, enten det gjelder bestemmelsen det dispenseres fra, eller hensynene i lovens formålsbestemmelse. Det er også en forutsetning at fordelene med det tiltaket er større enn ulempene. Dette gjelder ikke bare for søkeren, men skal være etter en samlet vurdering av alle interesser. Statlige og regionale mål for arealpolitikk skal legges til grunn for vurderingen av dispensasjonssøknader.  

Kommunen skal i sin vurdering av søknaden også legge vekt på konsekvensene for miljøet ved en eventuell dispensasjon, og dette inkluderer også kulturmiljø. Kommunen bør ikke gi dispensasjon fra planen dersom regional kulturmiljøforvaltning har uttalt seg negativt til søknaden. I vurderingen skal også statlige og regionale rammer og mål vektlegges. Derfor er det viktig at fylkeskommunen/Sametinget i sin uttalelse til søknaden sier tydelig fra om at de motsetter seg dispensasjonen og hvorfor, og viser til de nasjonale målene som kulturmiljøforvaltningen skal følge opp. Dersom det likevel blir gitt dispensasjon, kan regional kulturmiljøforvaltning klage på vedtaket. Klagefristen er normalt 3 uker fra vedtaket er mottatt (stemplet inn) hos fylkeskommunen/Sametinget.  

Det kan ikke dispenseres fra krav om reguleringsplan i tilfeller hvor reguleringsplanen ville falle inn under virkeområdet for reglene om konsekvensutredning. Begrunnelsen for dette er at en dispensasjon fra kravet om reguleringsplan i så fall ville innebære at det også ble dispensert fra kravet om konsekvensutredning. Dette vil være en omgåelse av regelverket og komme i strid med de EU-direktivene som dette bygger på. Det er derfor viktig å avklare om tiltaket som en søker dispensasjon for, vil ha så vesentlige miljøvirkninger at en konsekvensvurdering ville være nødvendig dersom tiltaket ble fremmet som en reguleringsplan/reguleringsendring (se Forskrift om konsekvensutredninger kapittel 5 om miljøvirkninger på kulturminnefeltet).  

Videre skal en vurdere konsekvenser for tilgjengelighet/universell utforming. Det betyr at det ikke skal gis dispensasjoner som innebærer nevneverdig forringelse for menneskers tilgang til areal eller bygninger, særlig med henvisning til kravet om universell utforming. 

Statlige planretningslinjer (tidligere rikspolitiske retningslinjer) kan også være et grunnlag for klage på dispensasjon fra gjeldende plan.  

Forbudet mot bygging i 100-metersbeltet langs sjøen skal håndheves strengt, og det skal mye til for en dispensasjon i slike områder. Er det gitt retningslinjer for differensiering av hensyn i strandsonen i en kommuneplan eller regional plan, bør disse vurderes ved håndtering av søknader om dispensasjon.  

Regional kulturmiljøforvaltning skal uttale seg til søknader om dispensasjon dersom disse berører kulturmiljø, jf. § 19-1. Gjeldende plan, inkludert formålet med planen, må vurderes opp mot begrunnelsen for dispensasjonssøknaden. Alle søknader må være begrunnet.  

I enkelte situasjoner kan det være aktuelt å gjennomføre en arkeologisk undersøkelse i området som dispensasjonssøknaden gjelder. Eier og bruker blir varslet om slike undersøkelser på vanlig måte, jf. kulturminneloven § 11 a. Utgifter til undersøkelsen blir normalt dekket av regional kulturmiljøforvaltning, dersom tiltaket er av mindre, privat karakter, jf. rundskriv fra Klima- og miljødepartementet T-02/2007. Det er likevel viktig å vurdere om kulturmiljøforvaltningen vil fraråde eller tilrå en søknad om dispensasjon ut fra allerede kjent kunnskap, før en setter i gang undersøkelser. Dette er både av hensyn til ressursbruken i kulturmiljøforvaltningen, og for å unngå unødvendige inngrep.  

Det er regional kulturmiljøforvaltning som har ansvaret for å håndtere søknader om dispensasjon, og også eventuelle klager på dispensasjoner. Dersom regional kulturmiljøforvaltning ikke får anledning til å klage på dispensasjoner der nasjonale kulturmiljøinteresser kan være truet, skal saken sendes til Riksantikvaren, slik som ved klager for øvrig (se  3.Planprossessen, kapittel 6). Også her er det viktig å overholde fristen, både ved uttalelse til dispensasjonssøknaden og ved en eventuell klage.  

Myndigheten bør avslå dispensasjonssøknader fra gjeldende plan for tiltak i et område regulert til spesialområde bevaring (plan- og bygningsloven av 1985), eller som er regulert til vern eller avsatt som hensynssone (plan- og bygningsloven av 2008). Skulle det være aktuelt med endringer her som krever dispensasjon, bør saken fremmes som endring av plan (jf. § 12-14).  

Eventuelle dispensasjoner fra bestemmelsene om automatisk fredning i forbindelse med dispensasjoner som er hjemlet i plan- og bygningsloven kapittel 19, gis etter kulturminneloven § 8 første ledd.  

Generelt er det viktig at kulturmiljøforvaltningens begrunnelser er grundig faglig forankret og at de blir forstått av både søker og kommune.  

2. Endring av reguleringsplan – plan- og bygningsloven § 12-14

Hovedregelen er at det gjelder de samme reglene for endring og oppheving av en reguleringsplan som for utarbeiding av en ny plan, jf. plan- og bygningsloven § 12-14 første ledd. Dette inkluderer også bestemmelsene om innsigelse. Grunnen er at et planvedtak som bygger på en grundig faglig utredning, offentlig medvirkning og politisk prosess, må være forpliktende. Derfor skal en ikke kunne fravike hovedtrekkene uten en ny og tilsvarende prosess. 

Kommunestyret kan delegere myndigheten til å treffe vedtak om endringer, jf. plan- og bygningsloven § 12-14 annet ledd. Dette gjelder for endringer: 

• som i liten grad vil påvirke gjennomføringen av planen for øvrig 
• som ikke går utover hovedrammene i planen 
• som ikke berører hensynet til viktige natur- og friluftsområder 

Endring av arealformål vil kunne være en slik endring hvis det ikke er konfliktfylt, jf. Kommunal og distriktsdepartementets reguleringsplanveileder, s. 157  

Riksantikvaren understreker at fjerning av spesialområde bevaring eller hensynssone vern i de aller fleste tilfeller vil være å betrakte som konfliktfylt og en vesentlig reguleringsendring i lovens forstand. Dette er derfor ikke en endring som kan behandles forenklet. Det samme gjelder omfattende endring eller fjerning av bestemmelser om vern.  

Kommunen kan delegere myndighet til å vedta utfyllende bestemmelser innenfor hovedtrekkene i reguleringsplanen. Målet er at slike endringer skal behandles på en enklere måte. Saken skal legges fram for berørte myndigheter før vedtak, og de eierne og festerne av eiendommer som er direkte berørt av vedtaket, skal få mulighet til å uttale seg. Dersom det er innvendinger til endringene som klart har karakter av innsigelse fra berørte myndigheter, kan ikke endringene få forenklet behandling. Da må saken bli behandlet som en vanlig reguleringsendring. 

En endring, som etter lovens system forutsetter medvirkning fra andre enn berørte myndigheter og de grunneierne som endringen direkte berører, kan ikke gjennomføres etter reglene i § 12-14 annet ledd. Det samme gjelder når endringen er i strid med overordnete planer. 

Det er ikke mulig å gjennomføre en mindre endring etter reglene i plan- og bygningsloven § 12-14 annet ledd, dersom endringen: 

• utløser krav om risiko- og sårbarhetsanalyse etter plan- og bygningsloven § 4-3 
• forutsetter medvirkning fra andre enn de grunneierne som endringen direkte berører 
• fører til innvendinger fra en sektormyndighet som klart har karakter av innsigelse 
• er i strid med overordnete planer 
• forventes å påføre naboer ulemper som kan utløse krav om erstatning etter reglene i oreigningslova 

Selv om endringen bare gjelder en reguleringsbestemmelse, kan omfanget og konsekvensene av endringen bli så omfattende at den ikke kan gjennomføres som en forenklet endring. Er kommunen i tvil om en endring er innenfor § 12-14 annet ledd, bør endringen følge ordinær saksbehandling for endring av plan.  Reglene om endring av reguleringsplan gjelder også for endring av en plan mellom offentlig ettersyn og vedtak. Hvis det er gjort endringer som for eksempel kan medføre merknader fra sektormyndigheter, skal planen ut på en ny høring.

Det samme gjelder dersom det er gjort endringer i reguleringsplanen som en del av planvedtaket. Dette kan være en begrenset høring til bare relevante høringsinstanser. Om regional kulturmiljømyndighet oppdager endringer som de ikke har fått ta stilling til, etter at planen er vedtatt, kan regional kulturmiljøforvaltning klage på reguleringsplanvedtaket. Klagefristen er tre uker etter at fylkeskommunen og Sametinget har mottatt den vedtatte planen. Hvis endringen er av det større slaget sammenlignet med planen som helhet, må saken ut på ny høring med offentlig ettersyn.  

Kommunestyret kan delegere myndigheten til å gjøre vedtak om å oppheve en plan som i det vesentlige er i strid med en overordnet plan. Før et slikt vedtak, skal direkte berørte eiere og festere av eiendommene få mulighet til å uttale seg, jf. § 12-14 fjerde ledd. I en del eldre reguleringsplaner ligger det omfattende vernebestemmelser. For eksempel kan bebyggelse eller automatisk fredete kulturminner være regulert til spesialområde bevaring. Hvis det ligger vernehensyn inne i en reguleringsplan som kommunen ønsker å oppheve, bør kommunen sikre seg at disse vernehensynene blir videreført i den overordnete planen.

Ellers bør planen ikke oppheves. Når det ligger vernehensyn inne i en plan som kommunen ønsker å oppheve, bør regional kulturmiljømyndighet få anledning til å uttale seg. Det stilles ikke krav i § 12-14 om å legge fram planen for myndigheter eller andre berørte. For at saken skal bli tilstrekkelig opplyst, kan det likevel være behov for å hente inn uttalelse fra andre. Her henviser § 12-14 til plan- og bygningsloven § 1-9 som handler om forholdet til krav i forvaltningsloven. 

3. Forholdet til byggesaksdelen

Plan- og bygningsloven er delt i en plandel og en byggesaksdel. Byggesaksdelen omhandler bestemmelser om søknadsplikt, kontroll og godkjenning av bygge- og anleggsarbeider, krav til tiltak med videre. Rammene for byggetiltak er nedfelt i kommunale planer og i loven, både med hensyn til prosess og for eksempel plassering, utnyttelse og hensyn til omgivelsene.  

Kommunen kan, med hjemmel i plan- og bygningsloven § 29-2, stille krav til at tiltak har gode visuelle kvaliteter både i seg selv, og også i forhold til sine omgivelser. Kommunen har også muligheten til å avslå søknader om tiltak der historisk, arkitektonisk eller kulturell verdi ikke er tilstrekkelig ivaretatt. Bestemmelsen gjelder vurderinger knyttet til byggverkets fasade, og hensyn til historisk, arkitektonisk og kulturell verdi må veies opp mot andre hensyn (Prop. 64 L 2020-2021). 

To forskrifter er av særlig betydning for byggesakshåndtering; forskrift om byggesak og teknisk forskrift. Teknisk forskrift (TEK) fastsetter blant annet generelle krav til byggerelaterte produkter, til byggverkets sikkerhet og bæreevne, samt til brannsikkerhet. I TEK er det visse unntaksbestemmelser for eksisterende bygg. Unntak fra TEK for å ivareta verneverdi, kan også hjemles direkte i plan- og bygningsloven § 31-4. 

Når det gjelder kravene til energieffektivitet i TEK er det unntaksmuligheter fra kravene om energieffektivitet for bygninger som   

• er fredet etter kulturminneloven,  
• er regulert til bevaring eller annen form for vern i henhold til plan- og bygningsloven  
• oppfyller kulturmiljøfaglige kriterier for regulering til bevaring eller oppføring i kommunal verneplan 

Dette er jf. veiledning om energieffektivitet. Energikravene skal oppfylles i så stor utstrekning som mulig, innenfor hva som er tilrådelig for å beholde historiske kvaliteter.  

Riktige energitiltak krever en individuell vurdering av bygningens kulturhistoriske verdi, byggeteknikk og konstruksjonsmåte. Dessuten må faren for bygningsfysiske følgeskader vurderes.  

4. Midlertidig forbud mot tiltak – plan- og bygningsloven § 13

Kommunen kan vedta midlertidig forbud mot tiltak, jf. plan- og bygningsloven § 13, inntil arealbruken er avklart gjennom plan der det mangler arealplaner, eller planene er mangelfulle eller foreldet ved at kulturmiljøhensyn ikke er avklart (eksempelvis forholdet til automatisk fredete kulturminner i reguleringsplaner vedtatt før 9. feb.1979). Det samme gjelder der hvor reguleringsplanen er av eldre dato og ikke ivaretar verneverdige bygninger/anlegg som bør bevares. Forbudet hindrer at det blir gjennomført arbeid eller tiltak som kommer inn under plan- og bygningsloven, slik som fradeling og riving. Forbudet faller bort dersom området ikke er regulert innen fire år. Fristen kan i særlige tilfeller forlenges.

For områder med kulturmiljøinteresser, som kommunen ønsker å regulere til vern ved bruk av hensynssone eller formål med tilhørende bestemmelser, kan dette være et viktig virkemiddel for å få gjennomført reguleringen uten forringelse av verdiene i området. Kommunen kan også nedlegge et midlertidig forbud mot tiltak i påvente av rullering av kommuneplanens arealdel.  

Når en søknad om tillatelse til tiltak ikke er avgjort, kan kommunen bare vedta et midlertidig forbud dersom søkeren er varslet om dette innen utløpet av de saksbehandlingsfristene som følger av § 21-7. Det er også en forutsetning at forbudet blir vedtatt senest innen åtte uker etter utløpet av fristen, se § 21-7 femte ledd, andre punktum.

5. Riving

Regulering til spesialområde bevaring etter plan- og bygningsloven av 1985 innebar, hvis ikke annet var bestemt, et generelt endrings-, rive- og nybyggingsforbud innen området. Kommunen har gjennom en slik regulering hjemmel til å gi avslag på søknad om både rive- og byggetillatelse med henvisning til at området er regulert til spesialområde bevaring. Riving i strid med planen forutsetter omregulering. Dette gjelder fortsatt i områder som er regulert etter dette lovverket.  

Tiltaksbeskrivelsen i § 1-6 omfatter oppføring, men også riving og endring, inkludert fasadeendringer. Slike tiltak kan bare skje dersom de ikke er i strid med lov, kommuneplanens arealdel og reguleringsplan.  

Der tiltak kommer i konflikt med generelle bestemmelser i kommuneplanen om bevaringshensyn av eksisterende bygninger og kulturmiljø, jf. § 11-9 nr. 7, har kommunen hjemmel til å avslå søknader om riving og endring. På kommuneplannivået kan kommunen også legge en hensynssone d) for båndlegging til senere regulering, som vil gi hjemmel til å avslå riving og andre tiltak som er i strid med formålet med båndleggingen. 

Etter loven kan bestemmelser som sikrer verneverdier knyttes til alle formål og hensynssoner i reguleringsplanen, jf. § 12-7 nr. 6 Dersom målsettingen er å gi et område et generelt vern mot riving, endring og nybygging, er det altså nødvendig å vise avgrensning av området på kartet, og å knytte en bestemmelse til det. Vi anbefaler å vise slike områder som en hensynssone c), SOSI-kode 570, og knytte en bestemmelse om endrings-, rive- og nybyggingsforbud til området. Hvis det er enkeltbygg som en ønsker å bevare, kan en også bruke tykk strek, SOSI-kode 1210. Også til bygninger omfattet av tykk strek må det gis gode bestemmelser. 

Kommunen kan også nedlegge midlertidig forbud mot riving og andre tiltak dersom kommunen mener at et område bør planlegges på nytt, og det nye tiltaket vil vanskeliggjøre planarbeidet, jf. § 13-1. 

6. Tiltak for energiproduksjon og energioverføring

Kraftledninger i sentral- og regionalnettet, transformatorstasjoner og andre større kraftledninger som krever anleggskonsesjon etter energiloven er unntatt fra plan- og bygningsloven. Bare bestemmelsene om konsekvensutredning i kapittel 14, bestemmelsene om stedfestet informasjon i kapittel 2 og bestemmelsene i § 12A-13 om hensynssoner for flytting av infrastruktur, finansiering av flytting mv. i plan- og bygningsloven gjelder for slike anlegg. 

Vindkraftanlegg og vannkraftverk som krever konsesjon etter energiloven, vannressursloven eller vassdragsreguleringsloven er omfattet av plan- og bygningsloven. Med unntak for vindkraftanlegg, er det ikke plikt til å utarbeide reguleringsplan for slike anlegg. 

Kraftledninger i sentral- og regionalnettet

For kraftledninger i sentral- og regionalnettet, transformatorstasjoner og andre større kraftledninger som krever anleggskonsesjon etter energiloven, betyr unntaket 

• at det kan gis konsesjon og bygges anlegg, uavhengig av planstatus for området 
• at det ikke skal lages reguleringsplan eller gis dispensasjon etter plan- og bygningsloven for slike anlegg 
• at det ikke kan vedtas planbestemmelser for anleggene  

Eksisterende og vedtatte kraftledninger er heller ikke et eget planformål, men kan avsettes som hensynssoner.  

Unntaket fra planbestemmelsene gjelder altså alle kraftledninger som krever anleggskonsesjon. Dette er til forskjell fra distribusjonsnettet til sluttforbruker som inngår i en områdekonsesjon. Nybygging innenfor områdekonsesjonene av mindre kraftledninger er omfattet av plan- og bygningsloven. En områdekonsesjon er en tillatelse til et nettselskap for å bygge og drive fordelingsnett med spenning opp til 22 kV innenfor et geografisk avgrenset område, for eksempel en kommune. Områdekonsesjon innebærer at ikke ethvert nytt tiltak innenfor distribusjonsnettet må behandles av NVE. Kommunen skal behandle slike tiltak etter plan- og bygningsloven. 

Plan- og bygningslovens bestemmelser om konsekvensutredning gjelder for konsesjonspliktige anlegg for produksjon og fordeling av energi. Det vil si at kraftledninger skal vurderes/behandles etter Forskrift om konsekvensutredninger, se også veileder 10. Konsekvensutredninger etter plan- og bygningsloven. Plan- og bygningslovens bestemmelser om kartgrunnlag i kapittel 2 gjelder også. 

Nye kraftproduksjonsanlegg

Kommunen har ikke plikt til å utarbeide reguleringsplan for vannkraftverk, solkraftanlegg over 10 MW installert effekt eller lignende, men skal lage områdereguleringer for vindkraftanlegg. Kommunen kan lage en reguleringsplan dersom de ønsker det, men om det ikke er samsvar mellom gitt konsesjon og kommunens forslag til reguleringsplan, kan Energidepartementet samtidig med klageavgjørelse gi konsesjonen en direkte virkning som statlig arealplan etter plan- og bygningsloven § 6-4. Dette gjelder ikke for konsesjon til vindkraft- og solkraftanlegg på land etter energiloven § 3-1. 

Også for kraftproduksjonsanlegg gjelder plan- og bygningslovens bestemmelser i kapittel 14 om konsekvensutredninger, og i kapittel 2 om kartgrunnlag. 

Innsigelse og klage

Reglene om innsigelse i plan- og bygningsloven §§ 5-4 til 6 gjelder så langt de passer ved behandling av søknader om konsesjon etter energiloven, jf. § 2-2, vassdragsreguleringsloven, jf. § 12  og vannressursloven, jf. § 24. Reglene om innsigelse gjelder også ved utarbeidelse av detaljplan, jf. energiloven § 3-1 a.  

De samme organene som har innsigelsesrett etter plan- og bygningsloven, har også klagerett på konsesjonsvedtaket etter reglene i forvaltningsloven kapittel VI. Dersom NVE fatter konsesjonsvedtak i strid med en innsigelse, går saken til endelig avgjørelse i Energidepartementet. Praksis er at NVE sender innsigelser og klager samlet til sluttbehandling i departementet. 

7. Tegneregler

Det er laget tegneregler for kartframstilling av planer etter kravene i plan- og bygningsloven Disse omfatter farger for ulike arealformål, skravurer for de forskjellige hensynssonene, linjer og symboler. De forskjellige arealformålene, hensynssonene og linjene har fått egne koder i SOSI.  

Kommuneplanens arealdel 

Automatisk fredete kulturminner kan eventuelt markeres med hensynssone d), SOSI-kode 730, med rutenett-skravur. Hvis dette ikke er hensiktsmessig når det gjelder målestokk og grafisk framstilling, bør tekstinformasjon på kommuneplankartet henvise til et eget temakart som gjengir denne informasjonen. Hvis temakartet også er laget i digital form, er det enklere å oppdatere informasjonen. 

Alle typer kulturmiljøer kan gis hensynssone c), SOSI-kode 570, skråstilt skravur. Alle hensynssoner skal ha et unikt nummer. Dette består av bokstaven H, hensynssonens SOSI-kode og et løpenummer, for eksempel vil hensynssone c) for kulturmiljøer nummereres slik: H570_1, H570_2 og videre. Løpenummeret henviser til bestemmelsen som er knyttet til hensynssonen, jf. Nasjonal produktspesifikasjon for arealplan og digitalt planregister. Del 1 – Veileder for framstilling av arealplaner  

Reguleringsplan 

I en reguleringsplan kan en sikre kulturminnene enten ved å videreføre hensynssonene fra kommuneplanens arealdel, innføre nye hensynssoner eller sikre kulturminnene gjennom formål og bestemmelser. Det særskilte verneformålet for kulturminner i en reguleringsplan er et underformål under LNFR, vern av kulturminner eller kulturmiljøer, med SOSI-kode 5600. Det er mulig å legge en tykk strek rundt bygninger eller kulturminner som skal bevares, SOSI-kode 1210. En slik strek kan kombineres med hensynssone c) eller d). Uansett må bestemmelsene være gode.  

Neste kapittel

• 12. Kunnskapsbaser I dette kapitlet kan du lese om sentrale kunnskapskilder for kulturmiljøforvaltningen som Askeladden, Kulturminnesøk og SEFRAK, og om hvor du finner relevante lover, veiledere og verktøy som støtter planlegging etter plan- og bygningsloven.