I dette kapitlet kan du lese om hvordan konsekvensutredninger sikrer at virkninger for miljø, samfunn, kulturmiljø og landskap blir utredet for planer og tiltak, og hvilke krav, prosesser og roller som gjelder etter plan- og bygningsloven.
Innhold
Plan- og bygningsloven inneholder bestemmelser om konsekvensutredninger for planer etter plan- og bygningsloven og for tiltak og planer etter annet lovverk. Kapittel 4 i plan- og bygningsloven fastlegger generelle utredningskrav for planer etter plan- og bygningsloven. Planprogram og konsekvensutredning er også nærmere behandlet under hver plantype der det er relevant. Konsekvensutredning for tiltak og planer etter annet lovverk behandles i et eget kapittel (kapittel14).
De detaljerte bestemmelsene om konsekvensutredninger står i Forskrift om konsekvensutredninger av 21.6.2017. Denne gjelder både konsekvensutredning for planer etter plan- og bygningsloven og for tiltak og planer med vedtak etter annet lovverk.
Formålet med bestemmelsene om konsekvensutredninger er å sikre at hensynet til miljø og samfunn blir tatt med i planarbeidet eller forberedelser til tiltak. I tillegg skal bestemmelsene sikre at hensynet er med når kommunen tar stilling til om og på hvilke vilkår planer eller tiltak kan gjennomføres, jf. plan- og bygningsloven § 14-1 og forskrift om konsekvensutredninger § 1.
Miljødirektoratet og Riksantikvaren har utgitt ei egen håndbok for utredning av miljøtemaene i en konsekvensutredning, Håndbok M-1941. Konsekvensutredning av klima og miljø.
1. Generelle utredningskrav for planer etter plan- og bygningsloven
Plan- og bygningsloven § 4-1 Planprogram
For alle regionale planer og kommuneplaner, og for reguleringsplaner som kan ha vesentlige virkninger for miljø og samfunn, skal det som ledd i varsling av planoppstart utarbeides et planprogram som grunnlag for planarbeidet (…)
Alle regionale planer og kommuneplaner skal ha planprogram. Det samme gjelder reguleringsplaner som kan ha vesentlige virkninger på miljø. Det er ikke krav til planprogram for planer angitt i forskriften § 8, det vil si reguleringsplaner for tiltak i forskriftens vedlegg II. Dette er reguleringsplaner der det skal vurderes i henhold til kriteriene i forskriften § 10 om planen kan få vesentlige virkninger for miljø og samfunn.
Plan- og bygningsloven § 4-2 Planbeskrivelse og konsekvensutredning
For regionale planer og kommuneplaner med retningslinjer eller rammer for framtidig utbygging, og for reguleringsplaner som kan få vesentlige virkninger for miljø og samfunn, skal planbeskrivelsen gi en særskilt vurdering og beskrivelse – konsekvensutredning – av planens virkninger for miljø og samfunn.
Det er krav om en planbeskrivelse med redegjørelse for virkninger for alle planer etter plan- og bygningsloven. For planer med vesentlige virkninger for miljø og samfunn kreves det en konsekvensutredning. I tillegg til dette er det stilt krav til risiko- og sårbarhetsanalyse for planer for utbygging, jf. § 4-3. Riksantikvaren har laget en veileder om risiko- og sårbarhetsanalyse . Hvis planen omfatter eller ligger innenfor tette trehusområder hvor det er stor fare for skade ved brann, bør dette komme fram i ROS-analysen, og reguleringsplanen bør få bestemmelser som kan bidra til å sikre disse områdene.
2. Planer etter plan- og bygningsloven som krever konsekvensutredning
Utgangspunktet er at planer som kan ha vesentlige virkninger for miljø og samfunn, skal konsekvensutredes. Vesentlige virkninger knyttes til bestemte plantyper, eventuelt med størrelsesgrenser, skal alltid konsekvensutredes. Videre skal andre planer konsekvensutredes dersom de kommer i konflikt med angitte miljøkriterier.
For detaljerte bestemmelser om konsekvensutredninger, er det praktisk å forholde seg til forskriften. Forskriften gir blant annet en detaljert gjennomgang av hvilke planer og tiltak som dere må vurdere eller lage en konsekvensutredning for. Det er også en veileder om dette: Når skal tiltak i vedlegg II konsekvensutredes? Vurdering etter § 10 i forskrift om konsekvensutredninger
Forskriften presiserer:
- § 6 hvilke planer og tiltak som alltid skal behandles etter forskriften.
- § 8 hvilke planer som skal vurderes nærmere for å fastslå om de kan få vesentlige virkninger for miljø og samfunn
- § 10 hvilke kriterier for vurdering av vesentlige virkninger for miljø og samfunn som skal brukes
- §§ 11 og 12 hvordan en skal gå fram for å fastslå om en plan skal konsekvensutredes eller ikke
Krav om konsekvensutredning (KU) for planer etter plan- og bygningsloven
| Planer der det alltid kreves KU, jf. §6 | Planer som skal vurderes nærmere for KU etter miljøkriteriene i § 10 |
| Regionale planer med rammer for utbygging | |
| Kommuneplanens arealdel | |
| Kommunedelplaner med områder for utbyggingsformål | |
| Nye bolig- og fritidsboligområder som ikke er i samsvar med overordnet plan. | |
| Områdereguleringer etter plan- og bygningsloven § 12-2 når planene fastsetter rammer for tiltak i vedlegg I og II, jf. KU-forskriften § 6a | |
| Reguleringsplaner for tiltak nevnt i vedlegg I | Reguleringsplaner for tiltak nevnt i vedlegg II |
Det er noen unntak fra kravet om konsekvensutredninger: Kravet for § 6 b) reguleringsplaner for tiltak i vedlegg I gjelder ikke for reguleringsplaner der det konkrete tiltaket er konsekvensutredet på høyere plannivå og der reguleringsplanen er i samsvar med overordnet plan.
Tilsvarende gjelder ikke krav om konsekvensutredning for § 8 a) reguleringsplaner for tiltak i vedlegg II for reguleringsplaner der
- konsekvensene av det konkrete tiltaket er tilfredsstillende utredet på overordnet plannivå, og
- der reguleringsplanen er i samsvar med overordnet plan eller detaljreguleringer som er i samsvar med områdereguleringer behandlet etter forskriften.
Kommunal- og distriktsdepartementet har presisert tolkningen av disse bestemmelsene i konsekvensutredningsforskriften i sin veileder Konsekvensutredninger for planer etter plan- og bygningsloven se pkt. 1.6, s. 11.
Konsekvensutredningsforskriften gir en detaljert gjennomgang av hvilke planer og tiltak som dere må utarbeide eller vurdere en konsekvensutredning for. Om dere må konsekvensutrede en plan eller et tiltak som inngår i forskriftens § 8, jf. vedlegg II, avhenger av om området oppfyller ett eller flere av kriteriene i § 10 i forskriften.
§ 10.Kriterier for vurderingen av om en plan eller et tiltak kan få vesentlige virkninger for miljø eller samfunn
I vurderingen av om en plan eller et tiltak kan få vesentlige virkninger for miljø eller samfunn, skal det ses hen til egenskaper ved planen eller tiltaket, jf. annet ledd og planen eller tiltakets lokalisering og påvirkning på omgivelsene, jf. tredje ledd. Det skal også i nødvendig grad ses hen til egenskaper ved virkninger nevnt i fjerde ledd.
Egenskaper ved planen eller tiltaket omfatter:
a) størrelse, planområde og utforming
b) bruken av naturressurser, særlig arealer, jord, mineralressurser, vann og biologiske ressurser
c) avfallsproduksjon og utslipp
d) risiko for alvorlige ulykker og/eller katastrofer.
Lokalisering og påvirkning på omgivelsene omfatter en vurdering av om planen eller tiltaket kan medføre eller komme i konflikt med:
a) verneområder etter naturmangfoldloven kapittel V eller markaloven § 11, utvalgte naturtyper (naturmangfoldloven kapittel VI), prioriterte arter, vernete vassdrag, nasjonale laksefjorder og laksevassdrag, objekter, områder og kulturmiljø fredet etter kulturminneloven
b) truede arter eller naturtyper, verdifulle landskap, verdifulle kulturminner og kulturmiljøer, nasjonalt eller regionalt viktige mineralressurser, områder med stor betydning for samisk utmarksnæring eller reindrift og områder som er særlig viktige for friluftsliv (…)
I vurderingen av om planen eller tiltaket kan få vesentlige virkninger og følgelig skal konsekvensutredes, skal det ses hen til virkningenes intensitet og kompleksitet, sannsynlighet for at virkningene inntreffer og når de inntreffer, varighet, hyppighet og mulighet for å reversere eller begrense dem, om virkningene strekker seg over landegrensene, samt samlete virkninger av forslaget til plan eller tiltak og andre eksisterende, godkjente eller planlagte planer eller tiltak.
Kulturminner og kulturmiljøer er direkte nevnt i § 10, a) og b). Særlig verdifulle landskap inngår i b). I a) inngår vernete vassdrag. Mange av dem kan ha kulturhistoriske verdier som et grunnlag for vernet. Dere må også vurdere kulturmiljø- og landskapsinteressene opp mot c) som omfatter statlige planretningslinjer, statlige planbestemmelser eller regionale planbestemmelser, samt rikspolitiske bestemmelser eller retningslinjer som fremdeles er gjeldende. Nærmere veiledning fins i Kommunal- og distriktsdepartementet og Klima- og miljødepartementets veileder: Når skal tiltak i vedlegg II konsekvensutredes? Vurdering etter § 10 i forskrift om konsekvensutredninger
3. Roller og ansvar for konsekvensutredninger av planer etter plan- og bygningsloven
Roller og ansvar for konsekvensutredninger etter plan- og bygningsloven er i all hovedsak sammenfallende med roller og ansvar for planlegging etter plan- og bygningsloven. Det kan likevel være på sin plass å komme med noen presiseringer som følger av forskriften.
Forslagsstiller er den som fremmer forslag til plan etter plan- og bygningsloven. Forslagsstiller skal selv vurdere om planen faller inn under forskriftens saklige virkeområde. Forslagsstiller kan være en privat utbygger, men også offentlige myndigheter. Det er forslagstiller som bærer kostnadene ved å utarbeide planprogram og konsekvensutredning.
Ansvarlig myndighet er den som har ansvar for å påse at bestemmelsene om konsekvensutredninger blir fulgt. Den skal fastsette planprogrammet og behandle konsekvensutredningen som grunnlag for vedtak.
I plansaker er det i all hovedsak den aktuelle planmyndigheten som er ansvarlig myndighet etter forskriften om konsekvensutredninger. Et unntak som framgår av vedlegg I, pkt. 7 er at Forsvarsdepartementet er ansvarlig myndighet for militære flyplasser. For kommune(del)planer og områderegulering vil planmyndigheten som regel være både forslagstiller og ansvarlig myndighet.
Kommunal- og distriktsdepartementet kan i samråd med berørte myndigheter bestemme at en annen myndighet enn den som framgår av forskriften skal være ansvarlig myndighet i en bestemt sak, jf. forskriften § 31 annet ledd. Det kan være aktuelt dersom nasjonale eller viktige regionale hensyn tilsier det, eller dersom planen eller tiltaket går over flere kommuner eller fylker. Dette gjelder også for fastsettelse av planprogram i saker hvor statlige eller regionale myndigheter organiserer og utarbeider planforslag i henhold til plan- og bygningsloven § 3-7.
Regional kulturmiljøforvaltning
Regionale miljøvernmyndigheter, inkludert fylkeskommunen og Sametinget som kulturmiljømyndighet, har en viktig rolle i behandlingen av konsekvensutredninger. De er høringsinstanser til konsekvensutredningen, og de skal gi innspill til planprogrammet. De skal si fra til ansvarlig myndighet ved varsel om oppstart, dersom de mener en reguleringsplan burde omfattes av en konsekvensutredning. De skal varsle dersom nasjonale eller vesentlige regionale interesser kan bli truet av planen. Regional kulturmiljøforvaltning har et spesielt ansvar for å varsle i en tidlig fase dersom nasjonale og viktige regionale kulturmiljøhensyn er truet.
Dersom berørte regionale og statlige myndigheter vurderer at planen kan komme i konflikt med nasjonale eller viktige regionale hensyn, skal dette framgå av uttalelsen til forslaget til planprogram jf. plan- og bygningsloven § 4-1 og forskriften § 15.
Regional kulturmiljøforvaltning skal til offentlig ettersyn uttale seg til planforslaget med konsekvensutredning. I uttalelsen skal de gi sin vurdering av utredningen, og om denne er god nok som beslutningsgrunnlag. De skal også uttale seg om eventuelle konflikter med landskap, kulturminner og kulturmiljøer av regional og nasjonal interesse, jf. også bestemmelser om innsigelse. For reguleringsplaner med konsekvensutredning vil kulturminneloven § 9 ivaretas på normalt vis i reguleringsplanprosessen.
Kommunal- og distriktsdepartementet har det overordnete ansvaret for bestemmelsene om konsekvensutredning for planer etter plan- og bygningsloven og utarbeider forskrift og veiledning i samarbeid med Klima- og miljødepartementet.
4. Konsekvensutredninger for tiltak og planer etter sektorlover
§ 14-1 Virkeområde og formål
Reglene i dette kapittel gjelder for tiltak etter annen lovgivning som kan få vesentlige virkninger for miljø og samfunn og for nærmere bestemte verneplaner etter naturvernloven.
Reglene i kapittel 14 i plan- og bygningsloven omfatter tiltak som avgjøres gjennom søknad om tillatelse etter annet lovverk enn plan- og bygningsloven. Det gjelder planer og tiltak innenfor kraftproduksjon, kraftoverføring, jordbruk, skogbruk, akvakultur m.m. I tillegg gjelder reglene for nasjonalparker og andre større planer om vern etter naturmangfoldloven. Gjennomføring av konsekvensutredningene er knyttet til søknadsprosessen/vedtaksprosessen for disse tiltakene.
Krav om konsekvensutredning (KU) for tiltak etter sektorlover
| Tiltak der det alltid kreves KU, jf. § 6 og 7 | Tiltak som skal vurderes nærmere for KU, jf. § 8 |
|---|---|
| Søknad om tillatelse for tiltak nevnt i vedlegg I | Søknad om tillatelse for tiltak nevnt i vedlegg II |
| Planer og programmer som fastsetter rammer for søknad om tillatelse for tiltak nevnt i vedlegg I eller II, og der planen eller programmet vedtas av et departement | Planer og programmer som fastsetter rammer for søknad om tillatelse for tiltak nevnt i vedlegg I eller II, og der planen eller programmet vedtas av et departement |
| Verneområder etter naturmangfoldloven større enn 250 km². |
Med forskriften fra 2014 ble det innført en forenklet prosess for vedlegg II-tiltak, som ble videreført i forskriften fra 2017, jf. § 12 i forskriften. Tidligere skulle ansvarlig myndighet tidligst mulig i prosessen ta stilling til om et tiltak falt inn under miljøkriteriene, og dermed trengte en konsekvensutredning. Dersom svaret var ja, måtte den ansvarlige myndigheten lage en melding med utredningsprogram. I gjeldende forskrift skal denne vurderingen bli gjort på grunnlag av søknaden, altså ved behandling av søknaden. Dersom den ansvarlige myndigheten på bakgrunn av høringsuttalelser og egne vurderinger finner at virkningene av tiltaket ikke er opplyst i tilstrekkelig grad, skal de stille krav om supplerende utredninger. Det er viktig at regional kulturmiljøforvaltning i høringen konkretiserer hvilke forhold som bør belyses nærmere, og at de gir utrykk for om tiltaket vil få vesentlige virkninger for kulturminner, kulturmiljø og/eller landskap.
5. Roller og ansvar for konsekvensutredninger etter sektorlover
Forslagstiller er den som søker om å gjennomføre tiltaket. Det er forslagstiller som bærer kostnadene ved utarbeiding av melding med forslag til utredningsprogram og konsekvensutredningen, jf. plan- og bygningsloven § 14-5
Ansvarlig myndighet er den som har ansvar for å påse at bestemmelsen om konsekvensutredninger blir fulgt. Den skal fastsette utredningsprogrammet og behandle konsekvensutredningen som grunnlag for vedtak.
Hvem som er ansvarlig myndighet for de ulike tiltakstypene og planene framgår av forskriften § 5 og av vedlegg I og II til denne. Prinsippet er at den myndigheten som gir den endelige tillatelsen til tiltaket også er ansvarlig myndighet for å fastsette utredningsprogram og godkjenne konsekvensutredningen.
Regional kulturmiljøforvaltning
Regionale miljøvernmyndigheter, inkludert fylkeskommunen og Sametinget som kulturmiljømyndighet, har en viktig rolle i behandlingen av konsekvensutredninger. De er høringsinstanser til konsekvensutredningen, og skal gi innspill til melding med utredningsprogram.
Det skal framgå av høringsuttalelsen til meldingen dersom kulturmiljøforvaltningen vurderer det slik at planen eller tiltaket kan komme i konflikt med nasjonale eller vesentlig regionale hensyn, jf. forskriften § 15.
I de tilfellene der det ikke er laget melding, og der høring av søknaden dermed er den første formelle informasjonen om tiltaket, skal regional kulturmiljøforvaltning melde fra dersom de mener tiltaket kan få vesentlige virkninger innenfor sitt fagområde, og om det er behov for supplerende utredninger.
I saker etter sektorlover, må fylkeskommunen og Sametinget også sørge for å avklare forholdet til undersøkelsesplikten etter kulturminneloven § 9. Dette bør skje tidlig i prosessen, gjerne i forbindelse med høring av utredningsprogram der det blir utarbeidet. Spørsmålet må tas opp med forslagsstiller direkte i tillegg til at det spilles inn som en del av høringen.
Klima- og miljødepartementet har det overordnete ansvaret for konsekvensutrednings-bestemmelser for tiltak etter sektorlover og utarbeider forskrift og veiledning i samarbeid med Kommunal- og distriktsdepartementet.
6. Innholdet i konsekvensutredninger
I kapittel 5 behandler Forskrift om konsekvensutredninger kravene til innhold i konsekvensutredninger. Når det er utarbeidet utredningsprogram/planprogram er det det fastsatte programmet som konkret fastsetter hva som skal utredes i konsekvensutredningen for det aktuelle tiltaket eller planen. Det er derfor viktig at innspill til innhold i konsekvensutredningen blir gitt i høringen av programmet. Det er ansvarlig myndighet/planmyndighet som fastsetter det endelige utredningsprogrammet/planprogrammet.
For saker som gjelder søknader om tillatelse til tiltak og for reguleringsplaner, skal det i tillegg til konsekvensutredning etter plan- og bygningsloven også bli gjennomført undersøkelser etter kulturminneloven § 9. Dette gjelder der det er kjente automatisk fredete kulturminner eller potensial for funn av slike kulturminner. Det er viktig å merke seg at det er regional kulturmiljøforvaltning som avgjør innholdet og tidspunktet for slike undersøkelser, etter avtale med tiltakshaver og i tråd med retningslinjene.
Forskrift om konsekvensutredninger, kapittel 5, gir rammer for krav til innhold i konsekvensutredningen. Her framgår det at landskap og kulturmiljø inngår i miljøtemaene som er aktuelle å utrede.
Forskriften peker også på viktige prinsipper som:
- utredning av relevante alternativer
- redegjørelse for relevante miljøforhold
- vurdering av samlet miljøbelastning når det er flere tiltak i influensområdet
- redegjørelse for metodebruk
- vurdering av behovet for oppfølgende undersøkelser
Konsekvensutredningen skal være tilpasset plannivået, og den skal være relevant for de beslutningene som skal tas. Det vil ofte være et diskusjonsspørsmål hva som er beslutningsrelevant, og det er viktig at høringsinstansene begrunner sine innspill om utredninger også på bakgrunn av beslutningsrelevans.
Forskriften legger til grunn at konsekvensutredningen skal ta utgangspunkt i foreliggende kunnskap og gi en nødvendig oppdatering av denne kunnskapen. Den åpner likevel for at hvis det mangler informasjon om viktige forhold, skal slik informasjon innhentes, jf. forskriften § 17. Se også veiledning om dette i Håndbok M-1941
Forskriften stiller også krav om at utredninger og feltundersøkelser skal følge anerkjent metodikk og utføres av personer med relevant faglig kompetanse. Håndbok M-1941 er ansett som anerkjent metodikk for alle miljøtemaene som skal utredes i en konsekvensutredning, inkludert temaene kulturmiljø og landskap.
For veiledning om innhold i utredningsprogram og konsekvensutredninger når det gjelder kulturmiljøtema, viser vi til Håndbok M-1941. Håndbok M-1941 tar i hovedsak for seg konsekvensutredning av reguleringsplaner og tiltak. Riksantikvaren har laget en egen temaveileder, Konsekvensutredning av kommuneplanens arealdel for tema kulturminner og kulturmiljø, for kommuneplanens arealdel. For vindkraftprosjekter fins Veileder for vurdering av landskapsvirkninger ved utbygging av vindkraftverk, 2015, utarbeidet av Norges vassdrags- og energidirektorat, Miljødirektoratet og Riksantikvaren. For saker som gjelder søknader om tillatelse til tiltak og for reguleringsplaner, skal det i tillegg til konsekvensutredning etter plan- og bygningsloven også bli gjennomført undersøkelser etter kulturminneloven § 9. Dette gjelder der det er kjente automatisk fredete kulturminner eller potensial for funn av slike kulturminner. Det er viktig å merke seg at det er regional kulturmiljøforvaltning som avgjør innholdet og tidspunktet for slike undersøkelser, etter avtale med tiltakshaver og i tråd med retningslinjene.
Forskrift om konsekvensutredninger, kapittel 5, gir rammer for krav til innhold i konsekvensutredningen. Her framgår det at landskap og kulturmiljø inngår i miljøtemaene som er aktuelle å utrede.
Forskriften peker også på viktige prinsipper som:
- utredning av relevante alternativer
- redegjørelse for relevante miljøforhold
- vurdering av samlet miljøbelastning når det er flere tiltak i influensområdet
- redegjørelse for metodebruk
- vurdering av behovet for oppfølgende undersøkelser
Konsekvensutredningen skal være tilpasset plannivået, og den skal være relevant for de beslutningene som skal tas. Det vil ofte være et diskusjonsspørsmål hva som er beslutningsrelevant, og det er viktig at høringsinstansene begrunner sine innspill om utredninger også på bakgrunn av beslutningsrelevans.
Forskriften legger til grunn at konsekvensutredningen skal ta utgangspunkt i foreliggende kunnskap og gi en nødvendig oppdatering av denne kunnskapen. Den åpner likevel for at hvis det mangler informasjon om viktige forhold, skal slik informasjon innhentes, jf. forskriften § 17. Se også veiledning om dette i Håndbok M-1941
Forskriften stiller også krav om at utredninger og feltundersøkelser skal følge anerkjent metodikk og utføres av personer med relevant faglig kompetanse. Håndbok M-1941 er ansett som anerkjent metodikk for alle miljøtemaene som skal utredes i en konsekvensutredning, inkludert temaene kulturmiljø og landskap.
For veiledning om innhold i utredningsprogram og konsekvensutredninger når det gjelder kulturmiljøtema, viser vi til Håndbok M-1941. Håndbok M-1941 tar i hovedsak for seg konsekvensutredning av reguleringsplaner og tiltak. Riksantikvaren har laget en egen temaveileder, Konsekvensutredning av kommuneplanens arealdel for tema kulturminner og kulturmiljø, for kommuneplanens arealdel. For vindkraftprosjekter fins Veileder for vurdering av landskapsvirkninger ved utbygging av vindkraftverk, 2015, utarbeidet av Norges vassdrags- og energidirektorat, Miljødirektoratet og Riksantikvaren.
