3. Planprosessen

1. Planprosessen fra a til å

For å få en god plan, er det viktig at reglene for planprosessen blir fulgt, og at alle som ønsker det, kan få være med og påvirke utformingen av planen. En god planprosess bør derfor være forutsigbar, og sikre at alle interesser blir ivaretatt på en god måte.

Hvert fylke, inkludert Oslo, har et regionalt planforum. Hensikten med planforumet er å kartlegge og samordne de ulike interessene som det skal tas hensyn til i planen på et tidlig stadium i planleggingen. Det betyr at også kulturmiljøinteressene skal bringes inn, bli vurdert, avveid mot andre interesser og innarbeidet på en tilfredsstillende måte. Fylkeskommunen og Sametinget bidrar i regionalt planforum på vegne av kulturmiljøforvaltningen.

Sametinget har ansvar for forvaltning av samiske kulturminner. I fylkene Finnmark, Troms, Nordland og Trøndelag, Surnadal kommunen i Møre og Romsdal samt kommunene Engerdal, Rendalen, Os, Tolga, Tynset og Folldal i Innlandet har statlige myndigheter og Sametinget en særlig forpliktelse i henhold til konsultasjonsavtalen. I tillegg har Sametinget en generell høringsrett overfor offentlige organer, både på sentralt, regionalt og lokalt nivå.

En planprosess deles inn i følgende faser:

• varsel om oppstart og eventuelt utarbeidelse av forslag til planprogram
• høring og offentlig ettersyn av planprogram (eventuelt samtidig med varsel om oppstart)
• fastsetting av planprogram
• utarbeidelse av planforslag (eventuelt med konsekvensutredning)
• utlegging til offentlig ettersyn/høring
• planvedtak

Varsel om oppstart og forslag til planprogram

Når kommunen skal starte et planarbeid, skal den varsle myndigheter, organisasjoner og øvrige parter som har interesser i planarbeidet. Det samme ansvaret har forslagsstillere til private reguleringsplaner. Kulturmiljøinteressene blir ivaretatt av fylkeskommunen og Sametinget, heretter i hovedsak kalt regional kulturmiljøforvaltning, jf. Forskrift om fastsetting av myndighet mv. etter kulturminneloven (kulturminneforskriften)

Kommunen må i en tidlig fase ta stilling til om et privat planinitiativ skal føre fram eller om initiativet skal stoppes. Omfattende konflikt med kulturminner kan være et moment i en slik vurdering. Dette kan være direkte konflikt, som innebærer å fjerne/rive kulturminner, eller indirekte konflikt der tiltakene som planlegges for eksempel bryter med strøkskarakteren eller vil virke utilbørlig skjemmende på automatisk fredete kulturminner.

Kommunen, og også private forslagsstillere, skal ta direkte kontakt med regional kulturmiljøforvaltning. Den regionale kulturmiljøforvaltningen skal varsles spesifikt, også om fristen som er satt for tilbakemelding. Det er ikke tilstrekkelig å annonsere i avisene eller på egne hjemmesider på internett. Den regionale kulturmiljøforvaltningen har på sin side plikt til å reagere og delta aktivt i planarbeidet.

For mange plansaker skal det utarbeides planprogram. Dette gjelder for alle regionale planer og kommuneplaner, og for reguleringsplaner som har vesentlige virkninger på miljø og samfunn, jf. plan- og bygningsloven § 4-1 , og Kommunal- og distriktsdepartementets veileder om temaet (PDF) . Høring og offentlig ettersyn av forslag til planprogram skal normalt være samordnet med oppstart eller kunngjøring av planarbeidet.

Når kommunen inviterer til å avklare problemstillinger når de utarbeider et planprogram, skal kulturmiljøforvaltningen spille inn opplysninger og kunnskap om kulturmiljø som grunnlag for videre diskusjon om planforslaget. Kulturmiljøforvaltningen skal også vurdere de enkelte områdenes konfliktgrad og sårbarhet, og de begrensningene dette gir for endret arealbruk der dette er foreslått. De må spesifikt omtale behovet for undersøkelser etter kulturminneloven § 9 http://www.lovdata.no/all/tl-19780609-050-002.html#9, og når disse bør gjennomføres for arealplanen.

Planprogrammet må inneholde:

• redegjørelse for hensikten med planarbeidet
• situasjonsbeskrivelse, inkludert føringer i relevante overordnete planer, mål m.m.
• utbyggingsstrategier og alternativer som skal vurderes
• beskrivelse av sannsynlige arealkonflikter som planarbeidet kan utløse når det gjelder viktige hensyn (miljø, helse, naturressurser med mer)
• beskrivelse av hvordan planarbeidet skal gjennomføres for å belyse og avklare disse spørsmålene, herunder behov for utredninger (mer om konsekvensutredninger, se kapittel 10 i denne veilederen)
• skisse til opplegg for medvirkning og informasjon

Det står mer om hvordan en utarbeider planprogram i Miljødirektoratet og Riksantikvarens Håndbok om konsekvensutredning av klima og miljø, M-1941.

Høring og offentlig ettersyn av planprogram

Høringsfristen er seks uker. Anbefalingen er å samordne varsel om planoppstart og forslag til planprogram.

Fastsetting av planprogram

Planprogrammet skal normalt fastsettes innen ti uker etter høringsfristen. Kommunen fastsetter vanligvis planprogrammet.

Dersom berørte myndigheter som fylkeskommunen eller Sametinget vurderer at planen kan komme i konflikt med nasjonale eller viktige regionale hensyn innenfor eget ansvarsområde, skal dette framgå av høringsuttalelsen, jf. plan- og bygningsloven § 4-1 tredje ledd og forskrift om konsekvensutredninger § 15.

For planer etter plan- og bygningsloven er det kommunen som fastsetter planprogrammet. Kommunen kan også avgjøre at det ikke skal fastsettes et planprogram, jf. forskrift om konsekvensutredninger § 16 tredje ledd. Det betyr at kommunen ønsker at planen ikke skal utvikles videre. Forslagsstilleren kan kreve å få denne avgjørelsen forelagt kommunestyret for endelig avgjørelse. Denne muligheten vil i hovedsak bli brukt der det viser seg at planen kan få alvorlige miljøkonsekvenser, eller bryter med kommunens øvrige planer på en måte som ikke er ønskelig. Hensynet til kulturmiljø inngår i hensynet til miljøkonsekvenser.

Utarbeidelse av planforslag

I samråd med den regionale kulturmiljøforvaltningen kan kommunen tilpasse planutkastet for å sikre kulturmiljøinteressene. Kommunen skal også vurdere andre miljøinteresser og samfunnsinteresser på dette tidspunktet i prosessen. Dersom kulturminner, kulturmiljøer eller landskap blir berørt, skal kommunen vurdere og innarbeide avbøtende tiltak. Er det konflikt med kulturmiljø, skal dette omtales i planforslaget.

Kulturmiljøforvaltningen har som oppgave å klargjøre hvilke løsninger som er nødvendige for å godkjenne planen. Det bør være et mål å unngå at det er uenighet eller konflikt om planforslaget ved offentlig ettersyn.

Foruten kartlegging av kulturmiljø, kan konsekvensutredninger (se kapittel 10 i denne veilederen) og bruk av ulike analysemetoder (for eksempel DIVE-metoden) være et godt grunnlag for planutforming og planinnhold. Ikke minst er dette viktig for å fange opp hva som er viktige kulturmiljøer for lokalsamfunnet. Har kommunen en egen kulturmiljøplan, bør denne legges til grunn for planutformingen (les mer om kommunale kulturmiljøplaner her).

For planer som krever konsekvensutredning, skal et planforslag med konsekvensutredning utarbeides på bakgrunn av det fastsatte programmet for planarbeidet og krav til innhold som er gitt i Forskrift om konsekvensutredninger, kapittel 5.

Et planforslag med konsekvensutredning og planbeskrivelse skal normalt være et samlet dokument. Dokumentet skal inneholde nødvendige illustrasjoner og kartmateriale, og konsekvensutredningen skal ha et sammendrag som er allment tilgjengelig.

Offentlig ettersyn / høring

Offentlig ettersyn (§§ 5-2, 8-3, 11-14 og 12-10) er en avgjørende fase i planarbeidet ved at høringsinstansene, herunder den regionale kulturmiljøforvaltningen, tar formelt og bindende standpunkt til planforslaget. De skal her se til at planforslaget ikke er i strid med overordnete planer og retningslinjer, at nasjonale eller vesentlige regionale kulturmiljøinteresser er ivaretatt, og at tidligere innspill er fulgt opp.

Kommunen skal oversende planforslaget spesifikt til den regionale kulturmiljøforvaltningen. Det er ikke nok med en avisannonse eller bruk av internett. Fristen for uttalelse må være en rimelig frist for uttalelse, og fristen skal være minst seks uker. Kommunen må likevel sette realistiske frister for kulturmiljøforvaltningens medvirkning. Det vil ikke være i tråd med god forvaltningsskikk å sette for kort frist. Dersom uttalelsen fra kulturmiljøforvaltningen skal gis fra et folkevalgt organ (fylkesting, fylkesutvalg, Sametinget), må kommunen også ta hensyn til dette. Kulturmiljøforvaltningen må, dersom den ikke kan overholde fristen, varsle om dette og be om forlengelse av fristen, se Kommunal- og distriktsdepartementets rundskriv T-2/2003 . Det er den regionale kulturmiljøforvaltningen som har ansvaret for å be om forlenget frist på vegne av kulturmiljøforvaltningen.

Forlengelse av fristen

Kulturmiljøforvaltningen vil ofte ha behov for å gjennomføre befaringer og undersøkelser i saker der det ikke er tilstrekkelig kunnskap om kulturmiljøet. Dette gjelder særlig for automatisk fredete arkeologiske kulturminner. En frist på seks uker, spesielt vinterstid, kan være problematisk om arkeologiske registreringer skal gjennomføres i felt. Kulturminneloven § 9 setter derfor en frist på tre måneder for å gi en uttalelse til en reguleringsplan som kan berøre automatisk fredete kulturminner. Under visse forhold kan også denne fristen vise seg å være for knapp. Den regionale kulturmiljøforvaltningen kan da kreve en ytterligere forlengelse på en måned, som om nødvendig kan forlenges av Riksantikvaren. Da fatter Riksantikvaren vedtak om forlengelse av frist i henhold til kulturminneloven § 9 etter søknad fra regional kulturmiljøforvaltning. Regional kulturmiljøforvaltning informerer kommunen om fristforlengelsen.

Bestemmelsene i kulturminneloven § 9 går foran bestemmelsene om frist i plan- og bygningsloven, men regional kulturmiljøforvaltning må gjøre kommunen oppmerksom på at de vil bruke bestemmelsen i kulturminneloven (tre måneder, eventuelt en måneds forlengelse og eventuell ytterligere forlengelse). Det er i alle saker viktig å sikre at avklaringer om en ny frist blir nedfelt skriftlig. Normalt vil kommunen og den regionale kulturmiljøforvaltningen komme til enighet om hvilken frist som skal settes, slik at det bare er i spesielle tilfeller at en søknad om fristforlengelse sendes til Riksantikvaren.

Dersom behovet for en nødvendig frist etter kulturminneloven § 9 settes til side av kommunen, vil dette være en saksbehandlingsfeil som kan medføre ugyldighet, jf. forvaltningsloven § 41.

For å unngå denne typen problemer med frister, anbefaler vi at kommunene legger opp planarbeidet i samråd med kulturmiljøforvaltningen. Fortrinnsvis bør kommunen unngå høringer i vintermånedene i saker der forholdet til automatisk fredete kulturminner skal avklares på dette tidspunktet i prosessen. Det er vanlig praksis at regional kulturmiljøforvaltning gjennomfører registreringene etter kulturminneloven § 9 i forbindelse med varsel om oppstart. Slik unngår en også problemer med fristene.

Høringsuttalelsene er sterkt styrende for den videre planprosessen ved at den regionale kulturmiljøforvaltningen:

• uttaler seg om en eventuell konsekvensutredning er tilfredsstillende eller om det bør utarbeides tilleggsutredninger
• gir sin tilslutning til planforslaget, som så kan vedtas av kommunen
• fraråder forslaget og foreslår endringer
• fremmer innsigelse

I alle disse tilfellene må kulturmiljøforvaltningens syn gå klart fram av uttalelsen. Den faglige begrunnelsen må være tydelig og forståelig for mottakeren. Høringsuttalelsen må være levert innen fristen.

Planvedtak

Når fristen for planuttalelse er passert, kan kommunen vedta planen. Kommunen er ikke nødt til å ta hensyn til uttalelser som kommer etter fristen.

Dersom det ikke er innsigelser, kan kommunestyret vedta planen med endelig virkning («egengodkjenning»). Dersom det er kommet inn en innsigelse og kommunestyret vedtar å ikke ta hensyn til denne, overlater de til Kommunal- og distriktsdepartementet å fatte endelig vedtak i plansaken. Departementet kan enten godkjenne planen, eventuelt med endringer, eller avslå den (§§ 5-4 , 11-16 , 12-13). For mer om innsigelser, se kapittel om innsigelse lenger ned i denne veilederen.

For planer med krav om konsekvensutredning, skal en redegjøre for konsekvensene av planforslaget, hvordan disse er vurdert og hvilken betydning de er tillagt. Planmyndigheten skal fastsette vilkår for å klargjøre, overvåke og avbøte vesentlig negative virkninger av planen for miljø og samfunn. Planmyndigheten kan bestemme at det skal utarbeides et miljøoppfølgingsprogram. Slike vilkår skal gis som bestemmelser, jf. plan- og bygningslovens bestemmelser under de enkelte plantypene.

Her bør den regionale kulturmiljøforvaltningen også gi en vurdering av behovet for flere undersøkelser av kulturmiljøet. Det gjelder også undersøkelser etter kulturminneloven § 9 når avklaringen av forholdet til automatisk fredete kulturminner skal gjøres på reguleringsplannivå.

En ny plan eller statlig eller regional planbestemmelse går ved eventuell motstrid foran en eldre plan eller planbestemmelse for samme areal, med mindre annet er fastsatt i den nye planen eller i en statlig eller regional planbestemmelse, jf. plan- og bygningsloven § 1-5.

2. Plansystemet

Plan- og bygningsloven omtaler tre plan-nivåer:

• regional plan, se kapittel 5
• kommuneplan, se kapittel 7
• reguleringsplan, se kapittel 8

For nærmere omtale av plansystemet, se Kommunal- og distriktsdepartementets lovkommentar.

Departementet har også en egen samleside med lenker til relevante veiledere.

3. Medvirkning

I en planprosess deltar de som er tillagt ansvar og myndighet etter lov og forskrift. Også andre som har interesse i saken kan delta med sine synspunkter. Når planer utarbeides etter plan- og bygningsloven, er det stilt formelle krav som skal bidra til å legge til rette for medvirkning før endelig vedtak av et planforslag.

I planprosessene blir planarbeidet som hovedregel kunngjort i ulike stadier, blant annet oppstartsfasen og ved høring og offentlig ettersyn. En kunngjøring av planarbeidet, er også en invitasjon til å komme med innspill for dem som ønsker det. Tilsvarende gjelder ved høring og offentlig ettersyn. For å legge godt til rette for medvirkning er det hensiktsmessig å skape arenaer der de som har interesser i en plansak kan møtes, gi uttrykk for sine synspunkter og drøfte løsninger. Folkemøter og plansmier er eksempler på slike arenaer. Mer informasjon om medvirkning finnes på Kommunal- og distriktsdepartementets nettsider: Medvirkning.

Deltakelse i planprosessen er en forutsetning for retten til å kunne reise innsigelse for myndigheter som har adgang til det (jf. plan og bygningsloven § 5-5 , se også § 3-2 tredje ledd om rett og plikt til å delta). For den regionale kulturmiljøforvaltningen innebærer det at de må svare på varsel om oppstart av planer. Videre skal den regionale kulturmiljøforvaltningen delta aktivt i regionalt planforum, der interesser klarlegges og forsøkes samordnet (jf. § 5-3 ). Gjennom tidlige og tydelige innspill, samarbeid og dialog kan eventuelle konflikter med hensynet til kulturmiljø bli løst i en tidlig fase av planarbeidet.

For planer med planprogram, legger plan- og bygningslovens § 4-1 tredje ledd følgende til grunn:

«Dersom berørte regionale og statlige myndigheter på grunnlag av forslag til planprogram vurderer at planen kan komme i konflikt med nasjonale eller viktige regionale hensyn, skal dette framgå av uttalelsen til forslaget til planprogram .»

4. Innsigelse

Dersom nasjonale eller vesentlige regionale kulturmiljøinteresser og landskapsinteresser er truet, skal fylkeskommunene og Sametinget , fremme innsigelse til kommunale planforslag(§§ 11-16 ,12-13 , 5-4 , jf. T-2/2004 , H-2/14 og T-2/16 ). En oversikt over instanser med myndighet til å reise innsigelse, innsigelseskompetanse, fins i H-2/14 .

En innsigelse skal bygge på kulturmiljøfaglige vurderinger og tilrådinger, og den skal begrunnes ut fra kulturhistoriske kriterier og fagkunnskap, jf. T-2/16 . Innsigelsen skal også være forankret i, og begrunnet ut fra, vedtatte nasjonale eller regionale mål, rammer og retningslinjer, jf. § 5-4 femte ledd. Den kan videre være begrunnet i lovligheten av et beskrevet arealformål, eller i selve saksbehandlingen, for eksempel når et spørsmål ikke er ferdig utredet og avgjørelsen derfor bør utsettes. Dette kan for esempel være når det ikke er gjennomført undersøkelser etter kulturminneloven § 9 og hvor dette har vært varslet som nødvendig for kulturmiljøforvaltningens uttalelse til planen.

Kulturmiljømyndigheten kan også reise innsigelse dersom planutkastet kommer i konflikt med pågående planarbeid på regionalt nivå. En innsigelse kan videre være forankret i forhold utenfor planen, for eksempel dersom kulturminner utenfor et planområde blir negativt påvirket av tiltak som er foreslått i planen (plan- og bygningsloven § 12-7).

Innsigelsen må konkret omtale hvilke deler av planforslaget den er rettet mot, om det er plankart, formål, hensynssone, bestemmelse eller retningslinje. De konsekvensene som kulturmiljøforvaltningen mener planforslaget får for kulturmiljø, må komme klart fram. Med andre ord må begrunnelsen for innsigelsen være tydelig og forståelig for mottakeren.

I en innsigelse bør følgende forhold være vurdert og omtalt der det er relevant:

• Kulturmiljøfaglige forhold: beskrivelse av kulturminnet/kulturmiljøet/landskapet, satt inn i et kulturhistorisk perspektiv, både lokalt, regionalt og nasjonalt (mikro- og makroperspektiv)
• Type plan: Hva er formålet med reguleringen? Hva er dagens planstatus?
• Konfliktbeskrivelse: presentere konflikten mellom kulturmiljø og foreslått arealbruk m.m. i henhold til planen
• Konfliktvurdering: vurdere konfliktgraden mellom tiltak og kulturmiljø
• Redegjøre for kulturmiljøforvaltningens uttalelser eller avgjørelser

Når det er gjort planjusteringer som er tilstrekkelige til å ivareta hensynet til kulturmiljø, regnes innsigelsen som imøtekommet, og planen kan vedtas. Kulturmiljøforvaltningen må bekrefte dette skriftlig.

Innsigelsen skal være ekspedert, eventuelt vedtatt politisk, innen fastsatt eller avtalt frist. Når en plan er på offentlig ettersyn kan en mulig innsigelse ikke varsles, da et slikt varsel ikke har noen formell status. En må reise en innsigelse for at den skal ha formell status.

I spesielle tilfeller kan et kort brev med innsigelse fremmes innen fristen og begrunnelsen ettersendes.

Kommunen kan ikke se bort fra en innsigelse som er levert innen fristen, men plikter å vurdere den. Er en innsigelse levert etter at fristen er gått ut, kan kommunen selv velge om den vil endre planen i tråd med innsigelsen eller ikke.

Regional kulturmiljøforvaltning må delta i planprosessen for å kunne fremme innsigelse, jf. kapittel 3 tidligere i teksten.

Det er ikke mulig å reise innsigelse til forhold som det har vært fremmet innsigelse til og som er blitt avgjort i Kommunal- og distriktsdepartementet i løpet av de siste ti årene. Dette gjelder også forhold som kulturmiljømyndigheten kunne ha reist innsigelse til. Likevel er det mulig å reise innsigelse dersom forslaget til en plan viser en annen eller mer detaljert arealbruk enn det den tidligere planen viste, eller ny kunnskap er kommet fram.

Dersom et planforslag ikke er så detaljert at kulturmiljømyndigheten kan ta stilling til om det bør fremmes innsigelse, må dette komme tydelig fram i uttalelsen som kulturmiljøforvaltningen gir. Dette kan for eksempel være tilfellet der forholdet til automatisk fredete kulturminner ikke er avklart, dvs. undersøkelsesplikten etter kulturminneloven § 9 (om automatisk fredete kulturminner) ikke er oppfylt på kommuneplannivå. Kulturminneloven § 9 skal oppfylles på reguleringsplannivå. Det skal der tas stilling til om planen kan godkjennes eller ikke, og hvilke vilkår som stilles for en eventuell godkjenning.

Også Riksantikvaren har adgang til å fremme innsigelse til planforslag der nasjonale kulturmiljøinteresser er truet, og der den regionale kulturmiljøforvaltningen vil akseptere planen. Siden Oslo kommune har funksjon som både kommune og fylkeskommune, er det Riksantikvaren som fremmer eventuell innsigelse til planforslag her. Her gjelder ordningen også vesentlige regionale interesser.

Det er ikke adgang til såkalt kjedeinnsigelse, jf. Kommunal- og distriktsdepartementets rundskriv T-4/92 . Det innebærer at det bare er ett statlig fagorgan innen samme fagområde som kan reise innsigelse. Fylkeskommunen og Sametinget er å betrakte som statlig fagorgan for kulturmiljøforvaltning. Har fylkeskommunen/Sametinget fremmet innsigelse til planen, er Riksantikvaren avskåret fra å reise innsigelse til planen. Dette gjelder selv om direktoratets innsigelse er relatert til andre forhold enn de som regional kulturmiljøforvaltning har reist innsigelse til.

Der regional kulturmiljøforvaltning vurderer å ikke følge den kulturmiljøfaglige tilrådingen om å fremme innsigelse i en plansak som berører nasjonale kulturmiljøinteresser, skal de ikke uttale seg til planen som kulturmiljømyndighet, men underrette Riksantikvaren (jf. rundskriv T-4/92 og Forskrift om fastsetting av myndighet mv. etter kulturminneloven, § 7). Direktoratet vurderer da om det skal tre inn i saken som kulturmiljømyndighet, og eventuelt overta den og fremme innsigelse. Kommunen skal gi Riksantikvaren en rimelig frist til å uttale seg, og kan ikke vedta planen eller deler av den før uttalefristen.

Dette kommer til uttrykk bl.a. i Forskrift om fastsetting av myndighet mv. etter kulturminneloven, § 7 tredje og fjerde ledd.

Dersom Riksantikvaren trer inn i en sak som kulturmiljømyndighet, vurderer direktoratet på selvstendig grunnlag hva det skal reises innsigelse til.

I henhold til Forskrift om fastsetting av myndighet mv. etter kulturminneloven, https://lovdata.no/dokument/SF/forskrift/2019-02-15-127 er det fylkeskommunen, Sametinget og Riksantikvaren (for kulturminner som Riksantikvaren har myndighet for) som har myndighet til å gi dispensasjon fra automatisk fredning. Ved spørsmål om dispensasjon fra automatisk fredning i en plansak, skal planforslaget derfor sendes til fylkeskommunen og/eller Sametinget for samiske kulturminner, som avgjør om dispensasjonen kan innvilges eller ikke. Hvis dispensasjonen gjelder kulturminner som Riksantikvaren har dispensasjonsmyndighet for, sender fylkeskommunen eller Sametinget saken videre til Riksantikvaren.

Hvis fylkeskommunen eller Sametinget ikke vil gi dispensasjon for automatisk fredete kulturminner i en plansak, må fylkeskommunen/Sametinget reise innsigelse. Hvis forslaget om innsigelse stoppes politisk eller administrativt, må saken sendes over til Riksantikvaren, som så vurderer å overta saken på selvstendig grunnlag.

Dersom Riksantikvaren ikke vil gi dispensasjon for kulturminner som Riksantikvaren har myndighet for (som for eksempel middelalderkirker), overtar direktoratet saken som kulturmiljømyndighet og reiser innsigelse til planen.

I en plansak der både innsigelse på grunn av kulturminner og dispensasjon fra automatisk fredning er aktuelle problemstillinger, skal innsigelsesspørsmålet være avklart før spørsmålet om dispensasjon avgjøres av den regionale kulturmiljøforvaltningen. Avklaring av innsigelsesspørsmålet vil enten være at den er imøtekommet av kommunen eller avgjort i Kommunal- og distriktsdepartementet. Fylkeskommunens/Sametingets endelige uttalelse i plansaken kan ikke sendes til kommunen før avgjørelsen om dispensasjon foreligger i saker der innsigelsen imøtekommes av kommunen. Der Kommunal- og distriktsdepartementet avgjør innsigelsen, skal avgjørelsen i dispensasjonsspørsmålet innarbeides i planen før planen blir gyldig. Hvis Kommunal- og distriktsdepartementet gir en avgjørelse i en innsigelsessak som innebærer at det må gis dispensasjon for kulturminner som er fredet etter kulturminneloven, må fylkeskommunen/Sametinget skrive denne dispensasjonen i etterkant av Kommunal- og distriktsdepartementets avgjørelse.

Det er Riksantikvaren som direktorat som til enhver tid avgjør hva som er av nasjonal interesse. Alle kulturminner som er fredet etter kulturminneloven, har nasjonal verdi, enten de er vedtaksfredet eller automatisk fredet. Det vil imidlertid også kunne være nasjonale kulturmiljøinteresser knyttet til et planområde som ikke er omfattet av fredning etter kulturminneloven.

I konsesjonssaker som behandles etter energi- og vassdragslovgivningen, men som ikke behandles etter plan- og bygningsloven, har regional kulturmiljøforvaltning anledning til å reise innsigelse. Her gjelder de samme reglene og prosedyrene om at Riksantikvaren skal overta saken dersom regional kulturmiljøforvaltning ikke får reise innsigelse. For nærmere omtale av dette temaet, viser vi til veileder 11. Øvrige tema av særlig interesse for forvaltningen av kulturmiljø.

5. Mekling

Er det fremmet innsigelse, skal Statsforvalteren forestå mekling. Hensikten med dette er å finne løsninger, eksempelvis ved at kommunen og kulturmiljømyndighetene blir enige om å fortsette planprosessen og se på alternative løsninger. Meklingen bør skje så tidlig som mulig slik at det er mulig å finne løsninger, som hovedregel før kommunestyret treffer vedtak i plansaken.

Mekling er lovbestemt, og skal ordinært gjennomføres. Hvis partene mener meklingen ikke vil ha noen hensikt, kan mekleren unnlate å foreta mekling.

Deltakerne i en mekling bør ha en forhandlingsfullmakt som setter dem i stand til å binde seg til løsninger eller ta beslutninger om den videre prosessen.

I saker der regional kulturmiljøforvaltning er dispensasjonsmyndighet, kan spørsmål om dispensasjon for automatisk fredete kulturminner etter kulturminneloven avgjøres i meklingen. I saker der Riksantikvaren er dispensasjonsmyndighet skal spørsmålet om dispensasjon oversendes Riksantikvaren til avgjørelse, og ikke avgjøres i mekling.

Oversendelse til Kommunal- og distriktsdepartementet

Dersom meklingen ikke fører fram, må saken sendes til Kommunal- og distriktsdepartementet for å få en endelig avgjørelse. Kommunen skal sende saken direkte til Statsforvalteren som så vil sende saken til Kommunal- og distriktsdepartementet. Kopi av brevet sendes til fylkeskommunen og den fagmyndigheten som har reist innsigelse. Statsforvalteren oppsummerer saken i oversendelsen til Kommunal- og distriktsdepartementet. Det må redegjøres for konflikten og kommunens begrunnelse for ikke å ta hensyn til innsigelsen. For nærmere beskrivelse av innholdet i oversendelsen viser vi til rundskriv H-2/14, kapittel 3.

Kommunal- og distriktsdepartementet kan avgjøre at:

• innsigelsen tas ikke til følge. Kommunestyrets planvedtak godkjennes. Dette betyr at planen får gyldighet og kan realiseres. Der spørsmålet om dispensasjon fra automatisk fredning fremdeles gjenstår, må den regionale kulturmiljøforvaltningen og ev. Riksantikvaren behandle saken, og kommunen må innarbeide avgjørelsen av dispensasjonsspørsmålet i planen før den får gyldighet.
• innsigelsen tas delvis til følge. Kommunestyrets vedtak godkjennes med forbehold om visse endringer. Planen får gyldighet, men først etter at endringene som Kommunal- og distriktsdepartementet har satt som betingelser er gjennomført.
• innsigelsen tas til følge fullt ut. Planen godkjennes ikke, og tiltak i tråd med planen kan ikke realiseres.

Kommunal- og distriktsdepartementet kan dessuten selv gjøre de endringene i planen som de synes er nødvendige.

6. Klage

Statlige organer har klagerett i enkeltvedtak som direkte berører deres saksområde. Det betyr at fylkeskommunen og Sametinget kan klage på vedtak etter plan- og bygningsloven dersom kulturmiljøinteresser er truet. Klagen må begrunnes i de kulturhistoriske interessene og landskapene som er berørt, enten de er automatisk fredet, vedtaksfredet eller vernet gjennom plan- og bygningsloven. Klagen kan gjelde både planvedtak, dispensasjoner og byggetillatelser. Dersom fylkeskommunen/Sametinget ikke klager, for eksempel fordi en klage ikke godkjennes politisk, kan Riksantikvaren overta saken og klage på vegne av kulturmiljøforvaltningen dersom nasjonale kulturmiljøinteresser er truet, jf. Forskrift om fastsetting av myndighet mv. etter kulturminneloven, forskriftens § 7 nr. 4.

Riksantikvaren vil også kunne klage på vegne av kulturmiljøforvaltningen dersom saken er av stor prinsipiell interesse for forvaltning av kulturmiljø, selv om det ikke er knyttet nasjonal interesse til kulturminnene eller kulturmiljøene som omfattes av planen eller tiltaket.

Fristen for å klage følger forvaltningslovens regler i kapittel VI Om klage og omgjøring , det vil si at klagefristen er tre uker. Kommunen har anledning til å gi utsatt frist dersom tiden er for knapp for å kunne utforme en velbegrunnet klage, men i de fleste tilfeller er det bedre å sende en klage innenfor fristen og ettersende begrunnelsen. Kulturmiljøforvaltningen har også klagerett på konsesjonsvedtak etter energi- og vassdragslovgivningen, se kapittel 6. i denne veilederen for videre utdyping.

Adgangen til å klage er begrenset til enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven § 28 første ledd .

Følgende vedtak er ikke å betrakte som enkeltvedtak, men som forskrift etter forvaltningsloven, og det kan derfor ikke klages på slike vedtak:

• Statlig planbestemmelse
• Regional planbestemmelse
• Kommuneplanens arealdel

Tiltak som er i tråd med en godkjent arealplan, og der den regionale kulturmiljøforvaltningen i sin tid hadde anledning til å reise innsigelse, men ikke gjorde det, kan ikke påklages, jf. plan- og bygningsloven § 1-9.

Hvis kommunen har gjort en saksbehandlingsfeil, vil den regionale kulturmiljøforvaltningen alltid kunne klage på vedtaket. Oversitter regional kulturmiljøforvaltning fristen for uttalelsen, og kommunen vedtar en arealplan, er dette imidlertid ikke å regne som saksbehandlingsfeil.

Myndigheten til å avgjøre en klage er delegert fra Kommunal- og distriktsdepartementet til Statsforvalteren.

Neste kapittel

• 4. Statlig styringssignaler i planleggingen og statlig plan I dette kapitlet kan du lese hvordan staten styrer planlegging gjennom forventninger, retningslinjer, planbestemmelser og statlig plan.