Utilbørlig skjemming: Bestemmelsens bakgrunn og prinsipielle avklaringer

Forbudet mot å skjemme et automatisk fredet kulturminne ble første gang innført i lov om fornminne av 1951, i den generelle atferdsnormen i § 1. I tillegg til forbudet mot å ødelegge eller skade et «fornminne», slås det fast at det ikke er lov til å skjemma dei på annan måte, t.d. med planting eller bygging.

Bestemmelsen i 1951-loven om skjemming var imidlertid begrenset til tiltak på selve kulturminnet.

Senere ønsket departementet et sterkere vern for området rundt et automatisk fredet kulturminne. Den nye kulturminneloven av 1978 fikk en bestemmelse om en sikringssone. Samtidig ble det i atferdsnormen i kulturminneloven § 3 tatt inn et forbud mot utilbørlig skjemming utenfor selve kulturminnet med dets sikringssone

I kulturminnelovens forarbeider utdypes behovet for et sterkere vern av kulturminnets omgivelser. Betydningen av kulturminnets synlighet i landskapet framheves. Behovet for å ta vare på kulturminnets karakter og integritet legges til grunn for å utvide beskyttelsen av automatisk fredete kulturminner i landskapet.

I lovens forarbeider sies det slik om utilbørlig skjemming:

Å sikre tilstrekkelig rom rundt fornminnet så det ikke taper karakter av synlig minnesmerke, er ikke bare et spørsmål om å bevare det som en del av landskapet. Det å bevare fornminnets karakter og integritet er like viktig.

Arbeid eller anlegg over, ved eller under et fornminne som ikke berører det direkte, men som setter det i fare eller i vesentlig grad skjemmer det eller medfører ulemper for en nærmere undersøkelse av det, bør ikke kunne fremmes uten særskilt tillatelse. Kraftlinjer, tunnelanlegg, grustak eller annet masseuttak i nærheten bør kunne vurderes i forhold til slike virkninger. Det må vurderes konkret i det enkelte tilfelle om et tiltak berører et fornminne på denne måten. (Ot. Prp. nr. 7 (1977-78): 18)

I forarbeidene presiseres det at tiltak som kommer utenfor et kulturminne med dets sikringssone også omfattes av forbudet mot inngrep i kulturminneloven § 3. Dette er tiltak som:

• er utilbørlig skjemmende
• setter et automatisk fredet kulturminne i fare
• medfører en ulempe for en nærmere undersøkelse av det

I etterkant har spørsmålet om forbudet mot utilbørlig skjemming gjelder utenfor kulturminnets sikringssone likevel kommet opp. Problemstillingen vurderes blant annet av sivilombudsmannen, i brev av 5. januar 2001. Foranledningen var at forvaltningsmuseet, som da var rette dispensasjonsmyndighet, gav i 1999 avslag for å oppføre et bolighus nært en gravhaug. Tiltakshaveren stilte da spørsmålet om utilbørlig skjemming kunne vurderes for tiltak utenfor sikringssonen. Sivilombudsmannen vurderte saken slik at forbudet i kulturminneloven § 3 også måtte gjelde for tiltak utenfor sikringssonen, og at dette var i henhold til lovens forarbeider og praksis.

Kulturminneloven har ikke et generelt forbud mot skjemming. Tiltaket må i tillegg være utilbørlig for at forbudet slår inn. Verken loven eller forarbeidene forklarer hva som menes med «utilbørlig». I forarbeidene til loven nevnes imidlertid «i vesentlig grad skjemmer» (Ot. Prp. nr. 7 (1977-78): 18).

I klageavgjørelser har Klima- og miljødepartementet generelt uttalt seg om hvordan lovens krav til utilbørlighet skal forstås:

Loven må forstås dit at det er summen av alle de tiltakene som påvirker de automatisk fredete kulturminnene som må vurderes i hvert enkelt tilfelle. Dersom summen av de gjennomførte tiltakene som virker inn på de automatisk fredete kulturminnene på et faglig og vitenskapelig grunnlag vurderes som overveiende negativt for opplevelsen av dem, vil lovens krav om utilbørlighet være oppfylt. (Klima- og miljødepartementet, brev av 16. februar 2018)

Kan kulturminneforvaltningen likevel håndtere tiltak som «kun» er skjemmende?

Tiltak som «kun» er skjemmende er ikke forbudt etter kulturminneloven § 3. Kulturminneforvaltningen har likevel andre virkemidler for å tilpasse skjemmende tiltak.

I reguleringsplaner kan skjemming begrenses gjennom regulering til «hensynssone c)» med tilhørende bestemmelser. Planlegging etter plan- og bygningsloven skal etter § 3-1 første ledd b) sikre «kvaliteter i landskapet og vern av verdifulle landskap og kulturmiljøer». Loven setter i så måte krav til visuelle kvaliteter for et tiltak, som etter § 29-1 skal ha «gode visuelle kvaliteter både i seg selv og i forhold til dets funksjon og dets bebygde og naturlige omgivelser og plassering».

Skjemmende tiltak kan også forhindres ved områdefredninger etter kulturminneloven § 19.

Kulturminneforvaltningen har også mulighet til å gi råd og å komme med anbefalinger om hvordan et skjemmende tiltak kan tilpasses kulturminnet.

I 2003 ble Riksantikvaren forelagt problemstillingen om moralsk krenkende arrangementer kan komme inn under forbudet mot utilbørlig skjemming. Foranledningen var at nynazister brukte en gravhaug til samlinger og «dåp».

Riksantikvaren vurderte det slik at moralsk krenkende arrangementer ikke faller inn under bestemmelsen om utilbørlig skjemming, som kun omfatter det visuelle. Dersom et arrangement medfører slitasje, kan man likevel kreve det stanset, med begrunnelse om at det medfører et inngrep som er forbudt etter kulturminneloven § 3.

Kulturminnenes opplevelsesverdi omfatter flere sanser. Sansene virker også sammen, og de påvirker hverandre. Det har vært diskutert om alle opplevelsesverdier kan trekkes inn for å vurdere om et tiltak er utilbørlig skjemmende. Spesielt har støy vært vurdert.

Daværende Miljøverndepartementet har imidlertid presisert at det kun er det visuelle og estetiske som kan vurderes, og ikke andre sider ved et kulturminnes opplevelsesverdi. I den forbindelse skrev departementet følgende:

Visuelle og estetiske forhold er en del av de opplevelsesmessige inntrykkene av et kulturminne. Etter departementets vurdering er det ikke holdepunkter i lovens ordlyd eller dens forarbeider for at alle sider ved kulturminnets opplevelsesverdi kan omfattes av begrepet «utilbørlig skjemme». I utgangspunktet omhandler bestemmelsen visuelle og estetiske forhold, mens andre deler av opplevelsesverdien, som for eksempel støy, faller utenfor. (Miljøverndepartementet, brev av 1. mars 2002)

Er det likevel mulig å påvirke tiltak som omfatter andre opplevelsesverdier, slik som støy?

Tiltak som påvirker andre sider av kulturminners opplevelsesverdi enn det visuelle kan komme inn under annet lovverk, slik som forurensningsloven, naturmangfoldloven eller retningslinjer for støy. Fylkesmannen er statlig fagmyndighet, men også andre kan reise innsigelse i plansaker.

Blant annet er retningslinjen for støy aktuell for områder med kulturminner: Retningslinje for behandling av støy i arealplanlegging.

I retningslinjen er det satt støygrenser for såkalte «stille områder». Dette er områder som kommunen vurderer å være viktige for rekreasjon, natur- og friluftsinteresser. Kartlagte stille områder bør vises som grønn sone i kommuneplan, for å synliggjøre og å ivareta dem. I disse områdene bør det vurderes behov for arealbruksbestemmelser vedrørende støy.

Om stille områder heter det i retningslinjene punkt 2.3, der også kulturmiljøer nevnes:

Kommunen bør unngå å lokalisere nye støykilder slik at verdifulle rekreasjonsområder og stille områder forsvinner eller reduseres i omfang. Fravær av støy er en forutsetning for at frilufts- og rekreasjonsområder og kulturmiljøer skal ha full verdi. Hvilke lydnivåer som oppleves som sjenerende, avhenger av hvilken type område man befinner seg i, og hvilken bruk av området som er ønskelig.

Retningslinjene ble fastsatt i 2005, og de ble revidert i 2012 og 2016. Miljødirektoratet har utarbeidet en egen veileder til retningslinjene:  Veileder til retningslinje for behandling av støy i arealplanlegging (T-1442/2016).

Retningslinjen er veiledende, og ikke rettslig bindende. Vesentlige avvik i en plan kan gi grunnlag for innsigelse, blant annet fra fylkesmannen som statlig fagmyndighet for støy.