Kulturminneforvaltningens roller og ansvar i konsesjonssaker innenfor energifeltet

Kulturminneforvaltningens roller i konsesjonssaker

Fylkeskommunen og Sametinget får alle konsesjonssøknader på høring fra Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE), og har hovedansvaret for kulturminneforvaltningens uttalelser. Disse skal dekke hele ansvarsområdet til kulturminneforvaltningen; kulturminner over og under vann, kulturmiljøer og landskap. Regional kulturminneforvaltning har også en mulighet til å reise innsigelse til konsesjonssøknader, der nasjonale eller vesentlige regionale kulturminner, kulturmiljøer eller landskap er truet. I innsigelsessaker følger kulturminneforvaltningen rundskriv T-2/16 og presiseringer fra Klima- og miljødepartementet i brev av 31.3.2017.

Riksantikvaren har et overordnet ansvar på energi- og vassdragsfeltet, og følger opp hvordan kulturminne- og landskapsinteressene ivaretas. Direktoratet arbeider med regelverk og fagutvikling overfor energimyndighetene, og driver veiledning overfor regional kulturminneforvaltning.

Riksantikvaren vil fortsatt gi innspill i konsesjonssaker til fylkeskommunen og Sametinget etter forespørsel på områder der Riksantikvaren har førstehåndsansvar etter Forskrift om fastsetting av myndighet mv. etter kulturminneloven. Det gjelder i de tilfellene der fylkeskommunen og/eller Sametinget mener at tiltaket berører kulturminner og kulturmiljøer som Riksantikvaren har forvaltningsansvaret for, jf. Liste over kulturminner og kulturmiljøer Riksantikvaren har forvaltningsansvar for fra 01.01.2020. For kulturminner under vann er sjøfartsmuseene ansvarlige for å gi fylkeskommunene innspill.

Etter lov om kulturminner § 9 plikter tiltakshaver ved planlegging av offentlige eller større private tiltak å få undersøkt om tiltaket vil virke inn på automatisk freda kulturminner. Medfører tiltaket konflikt med automatisk freda kulturminner, jf. kulturminnelovens § 3, er fylkeskommunen den rette myndigheten til å dispensere fra dette forbudet, jf. kulturminneloven § 8, med unntak for de kulturminnene og kulturmiljøene som Riksantikvaren har forvaltningsansvar for. For samiske kulturminner er Sametinget dispensasjonsmyndighet.

Kommuner, fylkeskommuner, Sametinget og statlige fagetater har rett til å reise innsigelse til konsesjonssøknader, jf. for eksempel energiloven § 2.1 sjuende ledd. Tilsvarende tekst er tatt inn i vassdragsreguleringsloven § 12 og vannressursloven § 24.

Innsigelse må fremmes i den perioden konsesjonssøknaden er ute på høring, og senest innen høringsfristens utløp. Innsigelse fremmes til NVE. Det er Olje- og energidepartementet som avgjør saker med innsigelse, se veiledning på NVEs hjemmesider for videre utdyping.

I veilederen Temaveileder: Energitiltak og plan- og bygningsloven redegjør Kommunal- og moderniseringsdepartementet for forholdet mellom plan- og bygningsloven og energi- og vassdragskonsesjoner i behandlingen av konsesjonssaker, og når det gjelder innsigelse i konsesjonssaker. Om saksgangen for innsigelser og klager i konsesjonssaker generelt, viser vi til Klima- og miljødepartementets og NVEs veiledning.

Kulturminneforvaltningens innsigelser til konsesjonssaker

Det er fylkeskommunen og Sametinget som kan reise innsigelse for kulturminneforvaltningen i konsesjonssaker. Grunnlaget for å reise innsigelse er det samme som i arealplansaker etter plan- og bygningsloven; konflikt med nasjonale eller vesentlige regionale interesser når det gjelder kulturminner, kulturmiljøer eller landskap, jf. rundskriv T-2/16 og presiseringer fra Klima- og miljødepartementet i brev av 31.3.2017. Kulturminneforvaltningens innsigelse til konsesjonssøknader skal være forankret i de nasjonale målene for forvaltning av kulturminner, kulturmiljøer og landskap. Det er viktig at begrunnelsen er tydelig formulert og faglig forankret. Det er ikke tilstrekkelig bare å vise til at nasjonale eller viktige regionale kulturminneinteresser er berørt eller at kulturminneloven § 9 ikke er oppfylt.

På samme måte som i arealplansaker, vil Riksantikvaren overta saken dersom den regionale kulturminneforvaltningens faglige råd ikke følges opp av administrativ ledelse eller politisk myndighet. Dersom Riksantikvaren skal overta innsigelsessaken, forutsettes det at det er nasjonale interesser knyttet til kulturminner, kulturmiljøer eller landskap som er truet, jf. § 7 Underretningsplikt mv. i Forskrift om fastsetting av myndighet mv. etter kulturminneloven.

For kulturminner som Riksantikvaren er ansvarlig myndighet for, skal fylkeskommunen reise innsigelse dersom Riksantikvaren ber om det. Sjøfartsmuseene skal gjennomføre registreringer under vann, gi anbefalinger til fylkeskommunens uttalelse i konsesjonssaker, inkludert anbefaling om innsigelse ved konflikt med nasjonale interesser, og komme med tilrådninger i dispensasjonssaker. Dersom en slik innsigelse stanses av administrative eller politiske grunner i fylkeskommunen, overtar Riksantikvaren innsigelsessaken, jf. Forskrift om fastsetting av myndighet mv. etter kulturminneloven § 7 og rundskriv T-4/92. Dette gjelder også hvis det er et av sjøfartsmuseene som har anbefalt innsigelse, da disse ikke har selvstendig innsigelsesmyndighet.

I de tilfellene der saken sendes over til Riksantikvaren for at direktoratet skal vurdere å overta innsigelsessaken, må dette gjøres før høringsfristen løper ut, og slik at direktoratet eventuelt får anledning til å be NVE om utsatt frist for uttalelse.

Innsigelse må være sendt til NVE før høringsfristen for konsesjonssøknaden løper ut.

Reglene om innsigelse i plan- og bygningsloven §§ 5-4 til 6 gjelder så langt de passer ved behandling av søknader om konsesjon etter energiloven, jf. § 2-1 , vassdragsreguleringsloven, jf. § 12 og vannressursloven, jf. § 24.

Dersom NVE fatter konsesjonsvedtak i strid med framsatt innsigelse, går saken til endelig avgjørelse i Olje- og energidepartementet. Praksis er at NVE sender innsigelser og klager samlet til sluttbehandling i departementet.

Kulturminneforvaltningens klage på konsesjonsvedtak

De samme organene som har innsigelsesrett etter plan- og bygningsloven, har også klagerett på konsesjonsvedtaket etter reglene i forvaltningsloven kapittel VI. Fylkeskommunen og Sametinget har dermed klagerett på konsesjonsvedtak. Dersom fylkeskommunen eller Sametinget vil klage på et konsesjonsvedtak, må det gjøres til Olje- og energidepartementet innen tre uker fra det tidspunktet underretning om vedtaket er kommet fram til partene, jf. forvaltningsloven § 29.

NVE og Klima- og miljødepartementets veiledning omtaler kort forholdet mellom innsigelse og klage. På samme måte som for plansaker, skal innsigelse benyttes for konflikter som er kjent i søknadsperioden. Den regionale kulturminnemyndigheten har ikke klagerett på vedtak der en har hatt mulighet til å reise innsigelse.

På samme måte som for innsigelser, skal klagesaken oversendes Riksantikvaren dersom fylkeskommunens eller Sametingets kulturminnefaglige råd ikke følges opp av administrativ eller politisk ledelse. På lik linje med innsigelsessaker, er det en forutsetning at fylkeskommunens eller Sametingets vurdering er at vedtaket truer nasjonale interesser knyttet til kulturminner, kulturmiljø og landskap. Riksantikvaren skal da vurdere å overta saken.

Dersom en klage skal oversendes Riksantikvaren for at direktoratet skal vurdere å overta klagen, må dette skje så tidlig som mulig og før klagefristen går ut. Riksantikvaren skal ha anledning til å be NVE om utsatt klagefrist.

Flytskjema for innsigelse i konsesjonssaker etter energiloven

Saken sendes til kommunen fordi søknaden faller inn under kommunens myndighetsområde etter vannressursloven § 64. Det betyr at kommunen har vedtaksmyndighet i saken, og står for saksbehandlingen fram til kraftverket er satt i drift, eventuelt til søknaden er avslått. Søknaden skal inneholde alle nødvendige opplysninger om tiltaket og konsekvenser i anleggs- og driftsfasen. Vannkraftverk er omfattet av konsekvensutredningsplikten etter vedlegg II i Forskrift om konsekvensutredninger. Kommunen plikter å se til at saken er godt nok opplyst når det fattes vedtak. Ved en eventuell klage på kommunens vedtak er Olje- og energidepartementet klageinstans, mens kommunen skal forberede klagen.

Regional kulturminnemyndighet er høringspart i saken. Viktige regionale og nasjonale kulturminne- og landskapsinteresser skal sikres også i de sakene hvor konsesjonsvedtak er delegert til kommunen. Fylkeskommunen og/eller Sametinget avtaler å gjennomføre undersøkelser etter kulturminneloven § 9 med tiltakshaver. Dette gjelder uavhengig av størrelsen på produksjonen, men ut fra en vurdering av virkningen av tiltaket. I kulturminneloven § 9 er undersøkelsesplikten relatert til, «…om tiltaket vil virke inn på automatisk fredete kulturminner som nevnt i § 3 første ledd…» Alle mini- og mikrokraftverk vil omfattes av § 9 dersom de, jf. kulturminneloven § 3 første ledd, «…er egnet til å skade, ødelegge, grave ut, flytte, forandre, tildekke, skjule eller på annen måte utilbørlig skjemme automatisk fredet kulturminne eller fremkalle fare for at dette kan skje.»

Dersom søknaden er i konflikt med nasjonalt eller regionalt viktige kulturminner må den regionale kulturminneforvaltningen vurdere å reise innsigelse. Hvis dette stoppes politisk, må saken sendes til Riksantikvaren som kan tre inn i saken. Dette må gjøres før høringsfristen utløper og slik at Riksantikvaren eventuelt får anledning til å be NVE om utsatt frist.

For mer stoff om behandling av kraftlinjesaker med enten ny trasé eller med nybygging av master, viser vi til NVEs veiledningsside og Riksantikvarens veileder Kulturminner, kulturmiljø og landskap. Planlegging etter plan- og bygningsloven.

Kraftledninger i sentral- og regionalnettet, transformatorstasjoner og andre større kraftledninger som krever anleggskonsesjon etter energiloven er unntatt reglene i plan- og bygningsloven.

Dette betyr:

• at det kan gis konsesjon og bygges anlegg uavhengig av planstatus for området
• at det ikke skal lages reguleringsplan eller gis dispensasjon etter plan- og bygningsloven for slike anlegg
• at det ikke kan vedtas planbestemmelser for anleggene

Eksisterende og vedtatte kraftledninger er heller ikke et eget arealformål i plan- og bygningsloven, men kan avsettes som hensynssoner.

Unntaket fra planbestemmelsene gjelder altså alle kraftledninger som krever anleggskonsesjon. Dette til forskjell fra distribusjonsnettet til sluttforbruker som inngår i en områdekonsesjon. Nybygging innenfor områdekonsesjonene av mindre kraftledninger omfattes av plan- og bygningsloven, jf. veiledning på NVEs hjemmesider. En områdekonsesjon er en tillatelse som gis til nettselskap for å bygge og drive fordelingsnett med spenning opp til 22 kV innenfor et geografisk avgrenset område, for eksempel en kommune. Områdekonsesjon innebærer at ikke ethvert nytt tiltak innenfor distribusjonsnettet skal behandles av NVE. Slike tiltak skal da behandles av kommunen etter plan- og bygningsloven.

Plan- og bygningslovens bestemmelser om konsekvensutredning gjelder for konsesjonspliktige anlegg for produksjon og fordeling av energi. Det vil si at kraftledninger skal vurderes og behandles etter Forskrift om konsekvensutredninger. Plan- og bygningslovens bestemmelser om kartgrunnlag gjelder også.

Som nevnt over, eier og driver Statnett det nasjonale kraftnettet på de høyeste spenningsnivåene, og gjennomfører oppgradering og nybygging av dette nettet, blant annet gjennom å øke overføringskapasiteten ved en spenningsoppgradering av 300 kV – ledninger til 420 kV, med stor grad av gjenbruk av eksisterende traseer og master.

Helt siden fornminneloven av 1951 har undersøkelsesplikten når det gjelder automatisk freda arkeologiske kulturminner eksistert for offentlige eller større private tiltak, som for eksempel bygging av veger, jernbane og kraftledninger. Forvaltningspraksis på dette feltet har imidlertid endret seg i vesentlig grad. På 1960- og 70-tallet ble for eksempel de færreste kraftledninger som skulle bygges ut gjenstand for betydelige arkeologiske undersøkelser i forkant. Dette henger blant annet sammen med den daværende kulturminneforvaltningens begrensete ressurser, og at ikke alle utbyggingsplaner ble forelagt de arkeologiske forvaltningsmuseene som da hadde forvaltningsansvaret.

Gradvis er forvaltningspraksis vesentlig innskjerpet for arkeologiske registreringer i forkant av beslutninger om offentlige og større private tiltak. I dag er fylkeskommunene og Sametinget rette myndighet til å motta planer om, og avgi uttalelse til, tiltak som kommer inn under reglene om undersøkelsesplikt, etter kulturminneloven § 9. Formålet med undersøkelser etter kulturminneloven § 9 er å kartlegge bestanden av automatisk freda kulturminner for å få en oversikt over konfliktpotensialet til de framlagte planene. Gjennomføring av undersøkelser etter kulturminneloven § 9 tidlig i en planleggingsfase, kan bidra til valg av løsninger som i størst mulig grad begrenser negative konsekvenser for de automatisk freda kulturminnene. Det kan dessuten bidra til raskere avklaringer og dermed til større forutsigbarhet for tiltakshaver/søker samt reduserte kostnader til arkeologiske granskinger satt som vilkår for en ev. dispensasjon.

Søknader om konsesjon for spenningsoppgradering er i prinsippet å anse som nye tiltak i kulturminnelovens forstand. Dette vil i utgangspunktet utløse krav om registrering etter kulturminneloven § 9 før konsesjon blir gitt, og eventuelt også dispensasjon i medhold av kulturminneloven § 8. Slike konsesjonssøknader er imidlertid av spesiell karakter ved at de fysiske inngrepene, i form av ledningstraseer med tilhørende anlegg, i all hovedsak allerede er gjennomført. Selve spenningsoppgraderingen foretas gjennom tekniske justeringer av eksisterende linjer/master.

En planlagt spenningsoppgradering vil i begrenset grad innebære nye fysiske inngrep, og disse vil særlig være knyttet til utvidelse av eksisterende trafostasjoner og nybygging av slike. Det kan også oppstå behov for endringer av eksisterende ledningstraseer inn mot nye og endrete anlegg. Oppgraderingen vil dessuten kunne medføre transport på eksisterende vegtraseer, kjørespor eller i terreng, en aktivitet som også foregår i forbindelse med løpende vedlikehold på eksisterende ledningsnett.

Det er fylkeskommunen/Sametinget som avgjør behovet for undersøkelser etter kulturminneloven § 9. De avgjør om det skal gjennomføres undersøkelser, hva slags metoder som skal brukes og omfanget av undersøkelsene, og inngår avtaler med tiltakshaver/søker.

Beregningen av de kostnadene tiltakshaver må dekke i forbindelse med oppfyllelse av kulturminneloven § 9, anses ikke som et enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Tiltakshaver har derfor ingen klagerett, men kan likevel henvende seg til overordnet myndighet, Riksantikvaren, for å få vurdert rimeligheten i den regionale kulturminneforvaltningens avgjørelse.

Riksantikvaren anser at undersøkelsesplikten i medhold av kulturminneloven § 9, når det gjelder spenningsoppgraderinger som krever ny konsesjon, vil være relatert til planlagte fysiske tiltak som kan medføre nye inngrep i automatisk freda kulturminner i strid med forbudsbestemmelsen i kulturminneloven § 3. I hvilken grad søknader om konsesjon for spenningsoppgraderinger vil utløse krav om arkeologisk registrering i medhold av kulturminneloven § 9, vil derfor kunne variere fra sak til sak, avhengig av omfanget av fysiske tiltak. Riksantikvaren oppfatter at blant annet planlegging av følgende fysiske tiltak vil kunne utløse krav om arkeologiske registreringer:

• Bygging av nye trafostasjoner og endring av eksisterende bygninger og anlegg
• Bygging av nye master, og flytting og riving av gamle master
• Opprusting og omlegging av eksisterende veger og kjørespor
• Etablering av nye veger, sleper/kjørespor, riggplasser og vinsjeplasser
• Legging av jord- eller sjøkabel
• Reparasjon av terrengskader
• Sprenging

I hver enkelt sak skal fylkeskommunen/Sametinget foreta en faglig vurdering som blant annet bygger på potensialet for funn av kulturminner. Et felles grunnlag for den faglige vurderingen vil være at undersøkelsene bare skal gjennomføres for områder som omfattes eller påvirkes direkte eller indirekte av nye inngrep. Det er også viktig å ha med seg at stanse- og meldeplikten i henhold til kulturminneloven § 8 annet ledd vil gjelde dersom det avdekkes uregistrerte automatisk freda kulturminner.

Dette gjelder uavhengig av om det opereres etter gammel konsesjon fra en tid da registreringen av automatisk freda kulturminner var langt mer sporadisk og tilfeldig enn i dag, eller etter en ny konsesjon hvor det er foretatt arkeologiske registreringer i forkant.

Det skal utarbeides en miljø-, transport- og anleggsplan (MTA-plan) i etterkant av konsesjonsvedtaket, og i god tid før byggestart. Det er viktig at hensynet til de kulturminnene som er registrert i tiltaksområdet og som skal bevares, integreres i denne planen. Dette kan være å gjerde inn sårbare kulturminner, slik at de ikke kjøres i stykker, eller å sette betingelser for tidspunkt og værforhold for tiltak, for eksempel at noen tiltak skal gjennomføres på snø og tele, og lignende. En slik plan bør lages i tett dialog med fylkeskommunen/Sametinget.

Kulturminneforvaltningen skal være en aktiv part som kommer med tydelige innspill, på et tidlig tidspunkt, om hva slags kulturminner, kulturmiljø eller landskap som er i et område. Å finne ut hvor det kan bli konflikt og også i hvilken grad det vil bli konflikt, vil være til stor hjelp for både utbyggere og kommuner. Når det gjelder de arkeologiske kulturminnene, er det nødvendig å registrere slike kulturminner i tillegg til andre synlige og kjente kulturminner, for å få et helhetlig bilde av kulturhistorien i området. På en slik bakgrunn kan kulturminneforvaltningen uttale seg til konsesjonssøknader, og både fraråde og akseptere konsesjon. Er det konflikt, kan kulturminneforvaltningen bidra på en aktiv måte for å finne løsninger tidlig i planleggingen. Erfaringsmessig gjøres det mange endringer og justeringer i prosessen fra melding og konsesjonssøknad til byggestart. Det er viktig at NVE og utbygger er i dialog med kulturminneforvaltningen gjennom hele denne prosessen.

I Retningslinjer for planlegging og lokalisering av vindkraftanlegg er utsettelse av undersøkelsesplikten i kulturminneloven § 9 omtalt i kapittel 2.5. Selv om vindkraftanlegg er unntatt kravet om reguleringsplan (plan- og bygningsloven § 1-3) skal dette kapittelet fremdeles legges til grunn for kulturminneforvaltningens behandling av konsesjonssøknader og forholdet til kulturminneloven § 9.

Det gjelder egne rutiner for registrering av automatisk freda kulturminner og automatisk vernete skipsfunn i vindkraftsaker som behandles etter energiloven (konsesjoner). Rutinene skal blant annet sikre at prinsippene i kulturminneloven tilpasses konsesjonsbehandlingen, og bygger på velkjente prinsipper om potensialvurderinger. Det er Olje- og energidepartementet og Klima- og miljødepartementet som har vedtatt disse rutinene.

Rutinene innebærer i hovedsak at fylkeskommunen/Sametinget ved en høring av melding om planlegging av vindkraftverk skal vurdere om det er lavt, middels eller høyt potensial for funn av automatisk freda kulturminner innenfor planområdet. Vurderingen skal fylles ut i et fast skjema.

Der det er lavt potensial for funn, skal det ikke foretas arkeologiske registreringer. Der det er vurdert å være et middels potensial for funn, kan registreringer gjennomføres etter konsesjonsvedtak. Der det er et høyt potensial for funn, skal arkeologiske registreringer gjennomføres før konsesjonsvedtak, og så langt det er mulig, parallelt med konsekvensutredningen uten forsinkelse for konsesjonsbehandlingen.

Konsesjonæren betaler et beløp basert på størrelsen på produksjonen i reguleringsmagasinet, og pengene stilles til disposisjon for kulturminneforvaltningen. Riksantikvaren forvalter sektoravgiftsordningen. Forvaltningsmuseene og fylkeskommunene/Sametinget gjennomfører prosjektene i felt.

Når søknader om fornyelse av konsesjoner eller revisjon av konsesjonsvilkår kommer på høring til fylkeskommunene og Sametinget, er det viktig at de uttaler seg til søknadene med bakgrunn i den kunnskap de har om kulturminner i vassdraget og hvilket potensial de forventer at området innehar for ny kunnskap om fortida. Riksantikvaren vil ikke uttale seg til slike søknader når disse er ute til høring, men bruke kulturminneforvaltningens uttalelser ved prioritering av bruk av midler fra sektoravgiften.

Flytskjema for behandling av saker som omfatter fornyelse og revisjon av vassdragskonsesjoner

Eksempler på innsigelsesbrev i energisaker:

Fagrafjell – lenke til regjeringen.no

Siragrunnen (lastes ned som Word-dokument)