Prosedyre og saks­behandlings­regler for gjennom­føring av frednings­sak etter kultur­minne­loven §15 og §19

Denne veilederen redegjør for saksbehandlingsregler og prosedyre ved fredning av kulturminner med hjemmel i kulturminneloven §§ 15 og 19. Veilederen tar også for seg saksbehandlingsregler og prosedyrer for midlertidig fredning etter kulturminneloven § 22 nr. 4.

Fredning er en prosess som krever samarbeid mellom Riksantikvaren og Sametinget eller fylkeskommunen, heretter omtalt som regionalforvaltningen. Eiers og andre berørte parters medvirkning er også av stor betydning.

Graden av samhandling underveis mellom regionalforvaltningen og Riksantikvaren kan variere. Veilederen forsøker å vise både de enkelte delene, og helheten i den samlede prosessen som fredingsarbeidet utgjør. Det kan være nyttig for alle som jobber med fredning å se «hvem som gjør hva», samt alle delene av en fredningssak. Veilederen er derfor rettet mot både Riksantikvaren og regionalforvaltningen. Eiere og kommuner kan også ha god nytte av å kjenne til saksbehandlingsprosedyrene for fredningssakene.

Både regionalforvaltningen og Riksantikvaren kan starte opp en fredningssak. Som regel er det regionalforvaltningen som starter opp og utfører forarbeidet til saken. Fredningsvedtak fattes av Riksantikvaren.

Veilederen beskriver gangen i en fredningsprosess, og må ses i sammenheng med øvrige maler og veiledere på riksantikvarens nettsider. Ved behov for utdypende informasjon om fredning etter kulturminneloven anbefales boken «Kulturminnevern – Kulturminneloven med kommentarer» av Jørn Holme (Holme, 2020).

Veilederen erstatter Riksantikvarens informasjonsark «10. 1. Kulturminneloven §§ 15 og 19. Saksbehandlingsregler og prosedyre for gjennomføring av fredningssak (2004)» og «Rundskriv om prosess og saksbehandlingstid (2016)».

Det kan være flere grunner til at en fredningssak blir startet opp. Det kan være etter initiativ fra regionalforvaltningen eller Riksantikvaren, en henvendelse fra eier av kulturminnet, fra en interesseorganisasjon eller fra andre interesserte. Oppstart av en fredningssak kan også ha bakgrunn i en pågående sak etter plan- og bygningsloven. Uavhengig av initiativ følger den videre saksgangen en fastsatt prosedyre etter saksbehandlingsregler i kulturminneloven, og ikke forvaltningslovens generelle regler. jf. kulturminneloven § 22.

I bildet under presiserer vi trinnene i en fredningssak.

Grønne bokser markerer trinn som skal utføres av regionalforvaltningen og blå markerer trinn som skal utføres av Riksantikvaren.

Trinn 1 – Vurdere kulturminnet som potensielt fredningsobjekt

For å avklare om et kulturminne er et potensielt fredningsobjekt, må det vurderes opp mot relevante og etablerte vernekriterier for verditilskrivelse. Avhengig av hva slags paragraf som benyttes, beskrives kulturminneverdier ut fra relevante kriterier.

Informasjon om vernekriterier for fredning kan fås her: riksantikvaren.no/fredning/

Det må også vurderes hvorvidt og på hvilken måte kulturminnet kan knyttes til nasjonale føringer for fredingsarbeidet slik disse fremkommer i vedtatte planer, strategier og meldinger.

Det er viktig å bruke god tid på å avklare fredningens legitimitet i en tidlig fase, for å forhindre at både kulturmiljøforvaltningen og andre interessenter bruker tid og andre ressurser på en fredning som ikke vil bli gjennomført. I forbindelse med oppstarten er det viktig å bruke god tid på å avklare mulige utfordringer som kan vanskeliggjøre gjennomføringen av fredningsprosessen.  Eksempler på dette kan være eiers innstilling, komplekse eierforhold, tilstand, manglende brukspotensial, og manglende treffbarhet ift. vernekriterier og gjeldende fredningsstrategi. Når regionalforvaltningen har vurdert at kulturminnet har potensial for fredning, skal forslag om oppstart av fredningssak oversendes Riksantikvaren.

Riksantikvaren avklarer oppstart av fredningssak. Riksantikvarens avklaring på dette stadiet er ikke et enkeltvedtak som kan påklages.

Trinn 2 – Oppstartsmøte med eier

Fredning innebærer rådighetsinnskrenkninger for eier og andre rettighetshavere. Dette tilsier at hensynet til eiers og andre rettighetshaveres rettssikkerhet skal stå sentralt i en fredningssak. Det er viktig at kulturmiljøforvaltningen er tydelig på eiers og andre rettighetshaveres rettigheter, muligheter (herunder muligheten for tilskudd) og ansvar – både i prosessen frem til fredning, og senere. Det er svært viktig å gi god informasjon, og ikke ta for gitt at eier og andre rettighetshavere er kjent med fredningsforslag og fredningsprosess.

Oppstartsmøte og dialog med eier

Alle eiere, eventuelt andre rettighetshavere og berørte parter, må involveres tidlig. Før oppstart av fredningssaken bør det gjennomføres et møte med eierne og eventuelt andre rettighetshavere og berørte parter. I dette møtet informerer regionalforvaltningen om prosessen i en fredningssak, og deler ut informasjonsarket «Informasjonsark 11.1.1. Fredningssak frem til vedtak». Dette er også en god anledning til å lytte ekstra nøye til eiers behov. Det er av stor betydning at eiers holdninger og tanker tas høyde for tidlig i prosessen.

I dette møtet skal det også utarbeides utkast til fremdriftsplan (se avsnitt under om beregning av gjennomføringstid), og fotoavtale gjennomgås og signeres.

Veiledende gjennomføringstid

Veiledende gjennomføringstid vil være grunnlag for utforming av fremdriftsplan, sammen med kommunens og eventuelt fylkeskommunens/Sametingets politiske møteplan.

Tabellen nedenfor angir beregnet gjennomføringstid for hvert trinn i en fredningssak.

Det er viktig å merke seg at beregnet gjennomføringstid baserer seg på en målsetning om å gjennomføre en fredningssak innen 18 måneder. Dette er kun veiledende. En fredningssak kan både ta kortere og lengre tid enn dette, alt avhengig av sakens kompleksitet. Det viktigste er at fredningssaken er godt gjennomarbeidet, og gjenspeiler en omforent prosess mellom eier og andre interessenter, regionalforvaltningen og Riksantikvaren.

Kunngjøring

I henhold til kulturminneloven § 22 nr. 1, andre ledd, skal oppstart av fredning som regel kunngjøres i minst to aviser som er alminnelig lest på stedet. Dette kan både være digitale og trykte utgaver. Det vil være naturlig å benytte en lokal og en regional avis for å sikre at kunngjøringen når flest mulig som kan ha interesser i saken. Kunngjøringen skal inneholde informasjon om kulturminnet som varsles fredet, samt hvor og når innspill skal sendes.

Omfanget av fredningen kan ikke utvides etter at melding om oppstart er sendt ut. Dersom det er ønskelig med utvidelse, medfører dette krav om ny melding.

«Mal for kunngjøring av melding om oppstart av fredningssak» er under bearbeidelse. Lenke kommer.

Registrering av kulturminne i Askeladden

Kulturminnet som skal fredes må registreres i Askeladden. Regionalforvaltningen registrerer kulturminnet i Askeladden, og Riksantikvaren utfyller informasjonen etter endelig vedtak og tinglysning. Følgende informasjon skal være oppdatert i Askeladden før oversendelse av fredningsutkastet til Riksantikvaren:

• lokalitet og enkeltminner med geometri
• beskrivelse og annen relevant informasjon om kulturminnet
• tilstandsgrad

Eier har anledning til å søke om tilskudd til istandsetting og vedlikehold etter eiendommen er midlertidig fredet, eller varslet fredet. Tilstand må derfor være registrert og lagt inn i Askeladden før en eventuell søknad om tilskudd vurderes.

For informasjon og veiledning om Askeladden, gå til dokumentasjon.ra.no

Etter at melding om oppstart har vært ute på høring skal innkomne merknader behandles, og fredningens omfang og innhold skal eventuelt justeres på bakgrunn av disse.

Formulering av fredningsbestemmelsene skal ta høyde for framtidig forvaltning av kulturminnet. Fredningsbestemmelsene må derfor formuleres slik at de gir nødvendig rom for utøvelse av faglig skjønn i et langsiktig perspektiv, og med tanke på senere dispensasjonsbehandling.

Fredningsforslaget skal gi en tydelig beskrivelse av kulturminnet som foreslås fredet, eventuelle konsekvenser av fredningen, samt informasjon om videre saksgang. Det skal settes en høringsfrist for merknader på minimum 6 uker. Fristen må utvides dersom det er offentlige høytidsdager eller ferieavvikling i perioden.

Dokumentasjonsvedlegg

Som en del av arbeidet med fredningsforslaget skal det utarbeides dokumentasjonsvedlegg med kart, foto, tegninger og en detaljert beskrivelse av fredningsobjektet. Merk at dokumentasjon, herunder fotografier av interiør skal unntas offentlighet som personopplysninger, og derfor utformes som eget vedlegg. Dokumentasjonen skal følge som vedlegg til fredningsforslaget og senere ligge som vedlegg til vedtak.

Dokumentasjonsvedlegget er ikke en integrert del av fredningsvedtaket. Det må derfor ikke inneholde formuleringer som kan få konkret betydning for forståelsen av fredningens omfang, innhold, mulighetene for senere dispensasjoner mv.

Se Veileder for utarbeidelse av dokumentasjonsvedlegg – bokmål  |  Veileder for utarbeidelse av dokumentasjonsvedlegg – nynorsk

Trinn 5 – Høring og offentlig ettersyn

Fredningsforslaget (forslag til vedtak og utkast til dokumentasjonsvedlegg) skal sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn hos kommunen og regionalforvaltningen, jf. kulturminneloven § 22 nr. 2 første ledd. Det bør gjøres en siste sjekk av eierforhold og rettighetshavere i grunnboken før utsendelse.

Hvem skal ha hva?

En fredningssak kan være kompleks og det kan være mange involverte eiere og rettighetshavere. Alle eiere og rettighetshavere skal ha samme informasjon, med unntak av liste over større løst inventar som foreslås fredet samt dokumentasjonsvedlegg som omhandler/viser interiør. Slik informasjon skal kun sendes eier/eiere og Riksantikvaren. Liste over større løst inventar og dokumentasjonsvedlegg som omhandler/viser interiør skal heller ikke legges ut til offentlig ettersyn.

Forslaget skal sendes til de samme som fikk melding om oppstart:

• Eier og andre rettighetshavere
• Kommunen (som planmyndighet)
• Andre berørte offentlige myndigheter og organisasjoner

Kopimottaker:

• Klima- og miljødepartementet
• Riksantikvaren

Kunngjøring

Det skal kunngjøres at forslaget er lagt ut til offentlig ettersyn. Kunngjøringen skal skje i Norsk Lysingsblad og i minst to aviser som er alminnelig lest på stedet.

Mal for kunngjøring av forslag om fredning til offentlig ettersyn er under berarbeidelse. Lenke kommer.

Trinn 6 – Oversendelse til kommunen for politisk behandling i kommunestyret

Etter at fredningsforslaget har vært ute til høring, skal innkomne merknader refereres i forslaget sammen med fylkeskommunens kommentarer. Eventuelle endringer på bakgrunn av merknadene skal innarbeides i fredningsforslaget. Det bør avklares så tidlig som mulig hvilket kommunestyremøte fredningsforslaget kan legges frem i. Det kan settes en frist for kommunestyrets uttalelse, jf. kulturminneloven § 22 nr. 3.

Oversendelsen til kommunestyret skal inneholde:

• Oversendelsesbrev med frist for uttalelse (normalt en uke etter aktuelt kommunestyremøte)
• Fredningsforslag
• Kopi av alle høringsuttalelser

Kopimottaker:

• Riksantikvaren
• Eier og andre rettighetshavere/berørte parter

Vær oppmerksom på at det ikke kan foretas justeringer av fredningsforslaget etter høring eller kommunestyrebehandling som innebærer utvidelse av omfang, eller skjerping av fredningen. Dette medfører krav om ny høring som må gjennomføres før kommunestyret får saken til behandling på nytt.

Når uttalelsen fra kommunestyret foreligger eller fristen er utløpt, sender regionalforvaltningen saken til Riksantikvaren. I enkelte saker vil det være behov for å avvente kommunestyrets behandling selv om gitt frist er overskredet.

«Mal for oversendelse til kommunestyret» er under bearbeidelse. Lenke kommer.

I endelig forslag til fredningsvedtak skal kommunestyrets vedtak refereres i sin helhet og kommenteres. Ytterligere kommentarer fra kommunestyret kan legges ved som kopi eller refereres.

Fylkeskommunen skal sende over følgende til Riksantikvaren:

• Følgebrev som forklarer innholdet i de vedlagte dokumentene
• Forslag til fredningsvedtak
• Dokumentasjonsvedlegg
• Kopi av alle høringsuttalelser

Brevet skal sendes med kopi til berørte parter.

Fredningsforslag med dokumentasjonsvedlegg sendes i tillegg elektronisk i word-format til Riksantikvaren.

Riksantikvarens behandling

Etter oversendelsen skal Riksantikvaren sende brev til eier og eventuelle andre rettighetshavere om at saken er mottatt. Brevet skal sendes senest tre uker etter at saken er mottatt av Riksantikvaren og angi innhold i fremdrift frem mot vedtak. I brevet skal også navn på saksbehandler med kontaktopplysninger oppgis.

Før Riksantikvaren fatter vedtak, gjennomgås saken med tanke på at alle prosessuelle krav til riktig saksgang er fulgt opp, jf. kulturminneloven § 22, herunder at eiere og eventuelle andre rettighetshavere er hørt. Riksantikvaren skal også foreta en gjennomgang av vernevurderingene som ligger til grunn for fredningen.

Vedtak om fredning

Vedtak og dokumentasjonsvedlegg sendes til:

• Eiere og eventuelle andre rettighetshavere

Kopimottaker:

• Fylkeskommunen (alle vedlegg)
• Kommunen (uten vedlegg som er unntatt offentlighet)
• Klima- og miljødepartementet (uten vedlegg som er unntatt offentlighet)
• Andre berørte parter (uten vedlegg som er unntatt offentlighet)

Parter og andre med rettslig klageinteresse kan påklage et enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven § 28. I underretningen om vedtaket skal partene opplyses om klageadgang, klagefrist og fremgangsmåte for å klage, jf. forvaltningsloven § 27.

Eventuell klage

Et fredningsvedtak er et enkeltvedtak som kan påklages av berørte parter.

Reglene om klage og omgjøring finnes i forvaltningsloven kapittel VI.
Adgangen til å klage følger av forvaltningsloven § 28. Klagefristen er tre uker fra det tidspunkt underretning om vedtaket er kommet frem til vedkommende part, jf. forvaltningsloven § 29. Riksantikvaren kan forlenge fristen før den utløper. Selv om klageren har oversittet klagefristen, kan klagen likevel i visse tilfeller tas under behandling, jf. forvaltningsloven § 31.

Når det gjelder saksforberedelsen i klagesak, vises det til forvaltningsloven § 33.

Klagen skal sendes til Riksantikvaren, men stiles til Klima- og miljødepartementet som klagemyndighet. Før oversendelse av klagen til departementet skal Riksantikvaren vurdere om klagen gir grunnlag for hel eller delvis omgjøring av fredningsvedtaket.

Riksantikvaren kan ta klagen til følge og oppheve fredningsvedtaket. Riksantikvaren kan også endre vedtaket ved et omgjøringsvedtak som igjen kan påklages. I praksis vil opphevelse eller endring av opprinnelig vedtak bare være aktuelt dersom det kommer frem argumentasjon eller opplysninger i klagen som ikke har vært kjent i den tidligere saksprosessen.
Dersom Riksantikvaren ikke tar klagen helt eller delvis til følge, oversendes klagen med Riksantikvarens vurdering til Klima- og miljødepartementet som klagemyndighet for endelig avgjørelse. Klageren får kopi av oversendelsen, med en frist for å komme med eventuelle tilleggsmerknader til departementet.

Tinglysing

I henhold til kulturminneloven § 22 nr. 5 skal fredningsvedtaket tinglyses. Riksantikvaren vil sørge for tinglysingen. Tinglysing skjer etter at klagefristen er utløpt, og eventuelt etter klagebehandling er avsluttet.

Tinglysing sendes til:

• Kartverket

Kopimottaker:

• Eiere og eventuelle andre rettighetshavere
• Kommune
• Fylkeskommune

Maler for Rutinebeskrivelse for tinglysing, Brev til Kartverket og Mal for tinglysing er under bearbeidelse. Lenker kommer.

Oversendelse av diplom til eier

Etter tinglysing sender Riksantikvaren fredningsdiplom til eier. Mal for diplom er under bearbeidelse, lenke kommer.

Videre oppfølging etter vedtak

Etter at fredningen er vedtatt og tinglyst skal det, som avtalt i fremdriftsplanen, være oppfølgingsmøter mellom eier og eventuelle andre rettighetshavere og regionalforvaltningen for å fange opp spørsmål og avklaringsbehov. God forvaltningsskikk tilsier at dette bør gjøres innen 3 måneder.