Hvorfor og hvordan verner vi viktige kulturmiljøer og kulturminner?

Innledning

Denne veilederen skal gi kulturmiljøforvaltningen et bedre grunnlag for å prioritere ulike typer vern av kulturminner og kulturmiljøer. Det skal også gi andre interesserte innsikt i de prioriteringer og vurderinger som kulturmiljøforvaltningen gjør. Hensikten er å øke forståelsen for hva som er verneverdig og redegjøre for hvilke virkemidler som er sentrale for å sikre kulturminnene.

Kulturmiljøforvaltningen kan ikke alene ivareta kulturminneinteressene. En god forvaltning av kulturminner og kulturmiljøer er avhengig av oppslutning og samarbeid. Hensynet til disse interessene må innarbeides i all samfunnsplanlegging. Et slikt felles ansvar er et viktig grunnlag for kulturmiljøforvaltningens vernearbeid.

Mål

Kulturminnene, kulturmiljøene og naturressursene er hovedelementer i en samlet miljø- og ressursforvaltning. Kulturmiljøpolitikken utformes blant annet gjennom
de årlige statsbudsjettene og andre stortingsdokumenter. I Meld. St. 16 (2019–2020) Nye mål i kulturmiljøpolitikken presenteres det tre nye nasjonale mål i kulturmiljøpolitikken, med vekt på engasjement, bærekraft og mangfold. Den beskriver også status, utfordringer, muligheter og tiltak i kulturmiljøpolitikken. Blant annet vil regjeringen utarbeide en ny kulturmiljølov og strukturere og samordne bevaringsarbeidet slik at de tre nasjonale målene nås.

Kulturmiljø er et felles gode og en viktig samfunnsressurs som kan bidra til både miljømessig, sosial og økonomisk bærekraft.

De tre nasjonale målene for kulturmiljøpolitikken

• Alle skal ha mulighet til å engasjere seg og ta ansvar for kulturmiljø.
• Kulturmiljø skal bidra til bærekraftig utvikling gjennom helhetlig samfunnsplanlegging.
• Et mangfold av kulturmiljø tas vare på som grunnlag for kunnskap, opplevelse og bruk.

Utfordringer

Vi lever i tid med store endringer. Vår livsform krever stadig mer plass i form av boliger og næringsbygg, veier og havner. Endringene i våre fysiske omgivelser skjer ofte på bekostning av sporene fra tidligere tider.

Fraflytting fra distriktene fører sammen med by­ og tettstedsvekst til endringer i ressurs- og areal­utnyttelsen, og dermed også i landskapet. Mange kulturminner og kulturmiljøer i utkantstrøk for­faller, samtidig som kulturminner og kulturmiljøer i sentrale strøk blir utsatt for press.

Samtidig skaper overgangen fra industrisamfunn til informasjonssamfunn nye kulturminner og kulturmiljøer som det er viktig å ta vare på. Utfordringen ligger i å styrke bevisstheten om kulturminnenes og kulturmiljøenes betydning for livskvalitet og trivsel, både i lokalt og globalt perspektiv.

1. Hvorfor verner vi

Kulturarven utgjør vår kollektive hukommelse om tidligere generasjoners samfunn og levekår. Mennesket har alltid satt spor etter seg i om­ givelsene. Slike spor kan være redskaper og bergkunst, bygninger og anlegg, kulturmiljøer og landskapstrekk. I tillegg er tro og tradisjoner ofte knyttet til landskapet.

Sporene kan ha en annen betydning for oss som lever i dag, enn for de menneskene som satte dem. Kulturminner og kulturmiljøer vitner om både kontinuitet og endring gjennom tidene, og er et viktig grunnlag for vår tolkning og forstå­lse av fortiden. Slik kan de også hjelpe oss til å forstå vår egen tid og bidra til å forme framtiden.

Kulturminnene er stadig truet – både av tidens tann og av endret arealbruk. Fjerner vi et gam­melt hus, en ruin, en gravhaug eller et bykvartal, kan dette sammenliknes med å rive ut et blad fra historieboken. I samfunnet er det derfor bred enighet om at kulturminner og kulturmiljøer skal tas vare på til det beste for oss som lever i dag, og for dem som kommer etter oss.

Vi skal ikke ta vare på alt. Også vår samtid og ettertid må få anledning til å utforme omgivelsene og etterlate seg fysiske spor. De kulturminnene og kulturmiljøene som bevares, må derfor gjenspeile verdier som de fleste i vårt samfunn mener det er viktig å ta vare på.

Kulturminnevern er ikke objektivt. Det bygger på faglige vurderinger og kunnskap om historien. Oppfatningen av hva som er «viktig historie» – synet på hva som er verneverdig – vil hele tiden endres, slik tilfellet også er på andre fagområder.

Kulturminner og kulturmiljøer er kilder til kunnskap

De eldste sporene etter mennesker i Norge er circa 11 000 år gamle. Jo eldre sporene er, desto mer utfordrende kan det være å tolke dem. Arkeologiske kulturminner, ofte kalt fornminner, er de eneste kildene vi har som utgangspunkt for å kunne forstå menneskenes liv og samfunnsforhold i førhistorisk tid.

Situasjonen er annerledes jo nærmere vi kommer vår egen tid. Vi har relativt god tilgang både på kulturminner og på andre kilder, som for eksempel fotografier, kart og tekster. Men disse andre kildene er derfor i mange sammenhenger sekundære. Der vi har primærkilder, som bygninger, anlegg, gjenstander, kulturlag m.m., kan vi undersøke mer direkte noe av det menneskene har forholdt seg til.

Kulturmiljøer og kulturminner er uerstattelige kilder til kunnskap om den historiske utviklingen av de fysiske omgivelsene, og om menneskenes forhold til hverandre og naturen. Vi er forpliktet til å forvalte disse ikke-fornybare ressursene med respekt for både mennesker som har levd før oss, og med tanke på vår egen og kommende generasjoner.

Denne kunnskapen kan være nyttig i arbeid med å fremme en mer miljøvennlig utvikling.
Kunnskapen kan hentes fra kulturminnene og kulturmiljøene selv, men også i stor grad fra personer som fortsatt har kunnskap om fortiden.

Kulturminnene og kulturmiljøene kan supplere andre vitenskapelige kilder. Samspillet mellom flere kilder utvider vår kunnskap og forståelse. Forskning kan gi svar på nye problemstillinger og gjøre det mulig å gjenoppta og utvikle kunnskap. Kulturminnene og kulturmiljøene utgjør en erfarings- og kunnskapsbank. Derfor må vi sikre at kildene fortsatt bevares slik at også framtidige generasjoner får mulighet til å foreta nye tolk­ninger av fortiden.

Kulturminner og kulturmiljøer er grunnlag for opplevelse

Kulturminner og kulturmiljøer gir kontinuitet i det fysiske miljøet. De bidrar bl.a. til å skape stedskarakter og tilhørighet.

Kulturminnene gir variasjon og kontraster i omgivelsene og synliggjør at de menneskeskapte omgivelsene alltid har forandret seg. De viser ikke bare stedlig egenart, men også påvirkning, sammenheng og fellesskap på tvers av geografiske og kulturelle grenser.

Kulturminner og kulturmiljøer er med på å berike våre opplevelser når vi ferdes i naturen eller går gatelangs. De kan fremstå som uforklarlige så vel som vakre og appellerer derfor til vår fantasi og estetiske sans. Opplevelsen av kulturminner er sub­jektiv og varierer blant annet med forståelsen. Jo mer vi vet, desto lettere er det å lese historien i landskapet.

Opplevelse av kulturminner og kulturmiljøer gir kvalitative verdier. Slike verdier lar seg ikke så lett verdsette i kroner og øre. I utvidet betydning har opplevelse av kulturminner og kulturmiljøer verdi ved at de gir positive effekter for både helse og miljø.

Sammenhenger i miljøet er vesentlig for opp­levelsen. Fjerner vi kulturminner, endrer om­ givelsene karakter. Når en gravhaug forsvinner, mister vi opplevelsen av forfedrenes tilstede­værelse og tapper omgivelsene for sitt mangfold.

Kulturminner og kulturmiljøer har verdi som bruksressurser

Kulturminner og kulturmiljøer, og den kunnskapen som frambringes gjennom forskning, utvikling og forvaltning, har stor betydning for en mer holdbar og samfunnsnyttig bruk av materielle ressurser. Brukspotensialet lar seg ikke uten videre anvende på alle typer kulturminner, men er først og fremst en begrunnelse for å ta vare på bygninger og anlegg.

Noen kategorier kulturminner og kulturmiljøer representerer store samfunnsinvesteringer. Veier, anlegg og bygninger utgjør circa 70% av landets realformue. Bygninger alene utgjør ca 40%. Hvordan vi forvalter disse ressursene, er avgjø­rende for samfunnets miljøbelastning.

Når vi bevarer og bruker bygningsmiljøer og an­legg, bidrar dette til en ressursforvaltning som gir mindre avfall, energiforbruk og forurensning. I et langsiktig og samfunnsøkonomisk perspektiv vil det derfor være lønnsomt både for klimaet og lommeboken å bevare mer av den eksi­sterende bebyggelsen framfor å rive og bygge nytt.

Kulturminner og kulturmiljøer har også bruks­kvaliteter i kraft av kulturhistorien de forteller, og opplevelsene de representerer. Dette kan øke kvaliteten i bo- og næringsområder og ha stor betydning for eksempel for reiselivsnæringen. Slik kan kulturarven ha positiv påvirkning på nærings- og distriktsutviklingen.

Oppsummering

De ulike verdiene ved kulturminner og kulturmiljøer som kilder til kunnskap, grunnlag for opplevelse og som bruksressurser, griper inn i og forsterker hverandre. Men de kan også i enkelte tilfeller også være i konflikt med hverandre.

Både kunnskaps-, opplevelses-, og bruksverdiene er viktige når vi vurderer om noe skal vernes. Hvilke eller hvilken verdi vi tillegger størst vekt vil kunne variere i de ulike situasjonene vi står oppe i. Som regel vil alle disse verdiene være til stede i vurderingen.

2. Hva verner vi?

Kulturminneforvaltningen må kunne begrunne hvorfor akkurat det kulturminnet eller kultur­miljøet er mer verdifullt enn andre. Derfor er det nødvendig å redegjøre for hvilke vurderinger som foretas ved prioritering og utvelgelse av kulturminner og kulturmiljøer.

For å sikre kildeverdiene knyttet til kunnskap og opplevelse, må summen av de kulturminnene og kulturmiljøene som prioriteres for vern, kunne dokumentere:

• de viktigste kulturtrekkene
• geografisk utbredelse og variasjon
• ulike sosiale forhold
• bruk av naturressurser og utvikling i de viktigste næringene
• kulturelt mangfold
• rammen rundt konkrete historiske begivenheter eller personer

Et kulturminne eller kulturmiljø kan relateres til flere kriterier. De ulike kriteriene kan delvis overlappe og underbygge hverandre, og enkelte kriterier kan tillegges større vekt enn andre.

Kriterier knyttet til kulturminner og kulturmiljøer som kilde til kunnskap

Representativitet

Kriteriet representativitet brukes på to nivåer, både som overordnet kriterium og som kriterium for vurderinger på objektnivå.

På objektnivå dreier dette seg om sammenlignende vurderinger, der valget står mellom to eller flere kulturminner/områder som kan fortelle den samme historien. Da velges det objektet eller området som på best mulig måte representerer de verdiene vi søker å ivareta.

På overordnet nivå skal et representativt utvalg av kulturminner og kulturmiljøer sikres varig vern for å belyse hele historien, fra steinalderen til våre dager. Utvalget må kunne vise bredden av spor etter menneskers liv og levemåte, der ulike tidsperioder, geografiske områder, funksjoner, sosiale- og etniske grupper og minoritetsgrupper er representert.

Målet er at de utvalgte kulturminnene skal illu­strere et tverrsnitt av historien. Kulturmiljø­ forvaltningens ansvar er å bidra til å tolke og belyse historien fra ulike synsvinkler, ikke bare maktelitens og storsamfunnets historie. Utsagnet «alle har rett til en fortid» gjelder også for vern av kulturminner.

I dette perspektivet blir variasjon og mangfold viktig: Arbeiderboligen og fiskeværet er like viktig som stavkirken, helleristningen eller en samisk hellegrav. Det utvalget som gjøres, må være representativt nok til å belyse hvordan samfunnet har utviklet seg.

Representativitet må også ses i sammenheng med begrepene sjelden og typisk. Vurderinger i forhold til kulturminners sjeldenhet, gjøres både i betydningen å ta vare på noe som før har vært vanlig, men som nå er blitt sjeldent – og i forhold til det som er sjeldent i seg selv og som alltid har vært det.

Sjeldne kulturminnetyper er i mange tilfeller aktuelle å bevare nettopp for å sikre representativiteten i den totale kulturminnebestanden. Vi må ta hensyn til hva som er kritiske tålegrenser for gjenværende forekomster innen de enkelte kategorier og geografiske områder. Ikke minst er dette viktig når vi skal vurdere hvorvidt det skal gis tillatelse til inngrep i automatisk fredete kulturminner, eller ikke.

Sammenheng og miljø

Hvilken kunnskap vi kan frambringe, avhenger også av om vi verner et isolert enkeltobjekt eller om vi klarer å ta vare på flere elementer som utgjør en større sammenheng. Denne sammen­ hengen, både i tid og rom, funksjonelt og sosialt, gir oss kunnskap langt ut over det ett enkeltobjekt kan vitne om.

Dersom vi tar vare på en gård med hage, dyrket mark, skog, utmark og tilhørende seter eller husmannsplass, får vi en helhetsforståelse. Dette gir oss kunnskap om naturgrunnlag, næringstilpassing, bruk av ressurser og leveforhold gjennom tidene på en annen måte enn om vi bare verner et våningshus. Forholdene rundt den tidlige industriproduksjonen kommer tydeligst frem der vi klarer å vise både produksjonslokalet, transportanleggene, arbeiderboligene og direktørboligen.

Sammenheng og kontinuitet er også godt synlig i mange av byene våre. For eksempel dokumenterer Bryggen i Bergen en bystruktur som har kontinuitet helt tilbake til middelalderen. På samme måte kan en middelalderkirke som er lokalisert i nærheten av et gravfelt fra jernalderen, bidra til kunnskap både om tidsdybde og sammenheng i landskapet.

Autentisitet

Begrepet «autentisk» har opprinnelse i et gresk ord, og det finnes ikke ett enkelt ord på norsk som har eksakt samme betydning. Noen benytter begrepene «ekthet», «sannhet» eller «opprinnelighet» om det samme. I vår sammenheng kan vi si at autentisitet betyr at noe virkelig er det som det gir seg ut for å være. For å gi mening, må autentisiteten alltid relateres til noe, for eksempel dimensjonene tid, rom og funksjon. Materialers levetid er vesentlig når autentisitet vurderes.

Spørsmålet om autentisitet er vesentlig hvis vi for eksempel skal finne ut om vi ser et empirehus fra tidlig 1800-tall, eller om vi står overfor en nyere kopi. Vi vil gjerne vite om vi verner et anlegg preget av 200 års bruk, med spor av slitasje, nødvendige endringer og tilføyelser. Eller om vi står overfor et forsøk på å idealisere et bilde av et bestemt stilpreg slik ettertiden har tolket det. Konstruksjoner uansett materialtype er forgjengelige. Derfor må ofte deler av eller hele konstruksjonen erstattes med nye materialer av samme type. Likevel kan autentisi­teten opprettholdes som form og/eller som teknikk.

Som hovedregel vil det imidlertid være et minste­krav til mengde originalmateriale i kulturminnet for at det skal kunne sies å ha høy verneverdi. En bygning eller et annet kulturminne kan være så dårlig vedlikeholdt at bevaring medfører så stor utskifting at autentisiteten vil bli svekket.

Kriteriet handler om kulturminnenes kunnskaps-­ og opplevelsesverdi, og vi bruker det når vi skal vurdere kulturminner og kulturmiljøer opp mot hverandre. Kulturmiljøforvaltningen vil alltid søke å ta vare på det kulturminnet eller kulturmiljøet som har høyest kunnskapsverdi. I forbindelse med fredning etter kulturminneloven, er autentisitet et av de kriteriene som tillegges stor vekt.

Fysisk tilstand

Det må vurderes om kulturminnet eller kulturmiljøet er i en slik fysisk tilstand at det lar seg bevare som kilde til kunnskap. Der vi har valget mellom flere mulige miljøer eller objekter, vil det være naturlig å velge det som er godt vedlikeholdt.

Står vi overfor valget mellom å ta vare på to båter av samme type, vil vi normalt velge å bevare den som er best vedlikeholdt og har mest originalt materiale. Dette eksemplet er velegnet til å belyse kompleksiteten ved at kriteriene ikke kan sees isolert fra hverandre. La oss tenke oss at denne typen båt er underrepresentert på landsbasis, eller at det er snakk om en sjelden båttype. Da ville vi likevel kunne forsvare å ta vare på en båt som er i dårlig forfatning.

Arkeologiske kulturminner kan skades i forbin­delse med tiltak. Hvis en steinalderboplass står i fare for å rase ut, må vernemyndigheten ta stilling til om kulturminnet skal sikres på stedet eller graves ut. Fysisk tilstand er da ett av flere kriterier som må vurderes.

Kriterier knyttet til kulturminner og kulturmiljøer som grunnlag for opplevelse

Sammenheng/miljø

Det har alltid vært et nært samspill mellom land­ skap, naturressurser og det menneskeskapte miljøet. For eksempel har sjø og vassdrag vært lokaliseringsfaktorer både for bosetning, næringsvirksomhet og ferdsel. Dessuten danner landskapet rom, utsiktspunkter og forsenkninger som understreker stedets egenart og bidrar til viktige opplevelseskvaliteter. Menneskene har gjennom sin påvirkning videreutviklet det opp­ rinnelige landskapet.

Vår tids teknologi gjør oss mindre avhengige av landskapet, og vi har også større muligheter til å skape det om slik vi ønsker. Dermed kan vi lett komme til å viske ut de opprinnelige sammenhengene og sporene, og dermed svekke forståelsen for valget av nettopp det stedet for bosetningen eller aktiviteten. Gjennom plan­legging er det mulig å opprettholde og videre­utvikle de historiske nøklene til forståelse av stedets karakter.

Identitet/symbol

Mange kulturminner og kulturmiljøer har særlige kvaliteter som gjør at de blir viktige for menneskers følelse av gjenkjennelse og tilhørighet. Dette kan i hovedsak knyttes til to forhold: Enten til konkrete begivenheter eller personer som er knyttet til et sted, eller til tradisjon eller kontinuitet i bruken av området.

Eksempler på dette kan være markante trekk i omgivelsene som gjennom lang tid er blitt identi­fisert med stedet i en slik grad at det er utenkelig å fjerne eller endre dem. Eller det kan være bygdas kirke og prestegård, samfunnshuset eller stedet for St.Hans-feiringen.

Arkitektonisk/kunstnerisk kvalitet

Opplevelsen av et betydelig verk har en verdi som er særegen, uansett hvilken sammenheng det ellers oppleves i. Her legges det vekt på form, struktur, materialvalg og detaljutforming i forhold til en kunstnerisk ide og fullførelsen av den. Estetiske vurderinger er sentrale i denne sammenhengen.

Hellemalerier forteller ikke bare om en tidligere forestillingsverden, men kan også være et resultat av menneskenes behov for å skape kunstneriske uttrykk.

«Kultivert natur», som hager, parker og grønt­arealer, understreker det arkitektoniske uttrykket og bidrar til å gi omgivelsene karakter.

Kriterier knyttet til kulturminner som bruksressurser

Det ligger store verdier for samfunnet i å benytte det som allerede eksisterer framfor å bygge nytt. Bruk av kulturminner og kulturmiljøer er i denne sammenhengen blant annet bidrag til en bærekraftig utvikling. Dette perspektivet gjelder først og fremst når man tar vare på bygninger og bygd miljø, og faktorer som da må vurderes, er knyttet både til økonomi, bruksverdi og klima.

I tillegg gir de kulturhistoriske verdiene et ekstra brukspotensiale til alle typer kulturminner og kulturmiljøer. De historiske sporene kan for eksempel være viktige for friluftsaktiviteter, turisme, samt etablering eller videreføring av boliger og næringsvirksomhet.

Økonomi og bruk

Lønnsomhetsbetraktninger handler blant annet om en bygning eller et anleggs fysiske tilstand. Eiere vil normalt sørge for å ta vare på bygninger og anlegg som fortsatt har en bruksverdi og en til­fredsstillende fysisk tilstand. Vedlikeholds­kostnadene holdes nede gjennom jevnlig bruk og vedlikehold, og verdiene sikres over lang tid. Dette er den enkleste og rimeligste formen for vern. Hvis tilstanden er god, kan dermed økono­miske og kulturhistoriske argumenter bygge opp under hverandre til fordel for vern.

Det vil også være nødvendig å vurdere om et anlegg er hensiktsmessig i forhold til den aktuelle bruken. I tillegg vil det være aktuelt å se på mulighetene for å tilpasse bruken i forhold til endrete behov, uten å gjøre store fysiske endringer. For eksempel har inneklimaet i mange tilfeller vist seg å være bedre i eldre hus enn i nybygg.

Klima og kulturmiljø

Bruk er den beste formen for vern. Og, fortsatt bruk og tilpasset ombruk av eksisterende bygninger er et viktig bidrag for å redusere klimagassutslippene fra byggesektoren. 40 % av de globale klimagassutslippene og rundt 16 % av de nasjonale kommer fra bygg- og anleggssektoren. Hvis vi klarer å redusere utslippene fra den sektoren, vil det utgjøre et betydelig bidrag i den store sammenhengen.

I tillegg til at framtidige genera­sjoner sikres tilgang på kunnskaps- og opplevelses­ verdier i kulturminner og kulturmiljø, har bruken av eksisterende bygninger og anlegg langsiktige og positive effekter for miljøet.

Både Riksantikvaren, fylkeskommunene, Sametinget og kommunene har en stort ansvar og mange oppgaver i forvaltningen av kulturmiljø. Museene, frivillige organisasjoner og private eiere er også viktige aktører. De har personlig kjennskap til flere av klimautfordringene kulturmiljøene står overfor.

I 2021 kom Riksantikvarens klimastrategi for kulturmiljøforvaltning. Den består av to hoveddeler: reduksjon av klimagassutslipp og klimatilpasning. Begge deler er områder Riksantikvaren jobber aktivt med.

Klimatilpasning innebærer å forstå konsekvensene av at klimaet endrer seg og iverksette tiltak for på den ene siden å hindre eller redusere skade, og på den andre siden å utnytte mulighetene som endringene kan innebære. Riksantikvaren arbeider med å kartlegge hvilke konsekvenser klimaendringene vil få for kulturminner, kulturmiljø og landskap. Vi jobber med å styrke kompetanse og forvaltningspraksis i møte med klimaendringene. Vi har et særlig fokus på å øke beredskapen for kulturmiljø og å iverksette risiko og sårbarhetsanalyser, og å kommunisere gode eksempler på klimatilpasning.

Å redusere klimagassutslippene er avgjørende for å begrense temperaturøkning og de negative konsekvensene klimaendringene som vil komme. Vi jobber med å redusere klimagassutslipp innenfor kulturmiljøforvaltningens arbeidsområder. Det er særlig tre områder som utpeker seg:

• bevaring og bruk av eksisterende bygninger fremfor riving
• energieffektivisering
• klimavennlig arealbruk og arealplanlegging.

Kulturmiljøfeltet har verdifull kunnskap og spisskompetanse, og kan på flere måter være en viktig aktør i arbeidet med å redusere klimagassutslippene. Vi bør være en tydelig stemme i omstillingen til et lavutslippssamfunn. I enkelte saker vil kulturmiljøforvaltning og klimatiltak være i konflikt. Dette utfordrer oss på nye måter, og vi må derfor veie ulike hensyn mot hverandre, prioritere og bidra til gode løsninger. Å bevare og ombruke eksisterende bygninger er det beste vernet, både for kulturmiljøet og naturen.

Oppsummering

Retningslinjene for forvaltningen av kulturminner og kulturmiljøer gis av regjeringen gjennom de nasjonale resultatmålene. Engasjement, bærekraft og mangfold er hovedtemaene for de nasjonale målene i kulturmiljøpolitikken.

Hvilke kriterier det legges mest vekt på, er avhengig av de aktuelle kulturminnene eller kulturmiljøene vi står overfor. De ulike kriteriene knyttet til vurdering av kunnskaps- og opplevelsesverdiene kan ofte overlappe og underbygge hverandre. Det er de samme kriteriene som brukes enten det gjelder vern/fredning eller dispensasjon. Ved vurdering av nasjonale interesser vil det hoved­sakelig legges vekt på kriteriene knyttet til kunnskapsverdiene.

Ikke alle kriterier lar seg like lett anvende på alle typer kulturminner. Ofte er det slik at jo flere kriterier et kulturminne eller et kulturmiljø opp­ fyller, desto høyere blir verneverdien.

Beslutningene baseres alltid på faglig skjønn og veies opp mot andre samfunnshensyn.

Hver generasjon tolker og forteller historien på sin måte. Endringer i samfunnet og utviklingen innen fagmiljøene påvirker framstillingen av historien. I dag legges det større vekt enn tidligere på å bevare helheten og sammenhengen kultur­minnene inngår i.

Se Riksantikvarens fredningsstrategi for kulturmiljøforvaltningen (2024-2030) for utdypende informasjon.

3. Hvordan verner vi?

Det brukes ulike virkemidler for å ivareta mangfoldet og for å verne et representativt utvalg av kulturminner og kulturmiljøer.

Mangfoldet av kulturminner og kulturmiljøer vil i stor grad kunne ivaretas av andre sektorer enn kulturmiljøforvaltningen. Enhver samfunns­sektor skal sørge for at kulturminneverdier i minst mulig grad forringes som følge av sektorens virksomhet. De ulike sektorene har også et selv­stendig ansvar for å ta vare på egne kulturminner. Samtidig har kommunesektoren ansvar for å ivareta kulturminner og kulturmiljøer gjennom sin planlegging.

Kulturmiljøforvaltningen bruker flere virkemidler for å oppnå tilfredsstillende vern og forvaltning av kulturminner og kulturmiljøer. Å kombinere ulike virkemidler gir som regel de beste resul­tatene. Kulturmiljøforvaltningen er også for­pliktet til å vurdere og gi innspill i forhold til andres bruk av virkemidler.

For kulturmiljøforvaltningen er de viktigste virkemidlene:

• Informasjon, kommunikasjon og kunnskap
• Juridiske virkemidler
• Økonomiske virkemidler
• Verne- og forvaltningsplaner
• Praktiske virkemidler – retningslinjer for å ivareta kulturminneverdiene

Informasjon, kommunikasjon og kunnskap

Informasjon og kommunikasjon

Kunnskap og dialog, gjensidig forståelse og respekt for hverandres roller og interesser er nødvendig for å finne gode løsninger som forener ulike interesser knyttet til vern og utvikling.

Kulturmiljøforvaltningen skal gi råd og vei­ledning, og bidra til at langsiktig tenkning og planlegging innarbeides som et viktig prinsipp i forvaltningen av kulturminnene. For kulturmiljøforvaltningen innebærer dette blant annet at det er viktig å være lyttende og yte god service.

Målrettet informasjon skal bidra til å skape økt forståelse og interesse for kulturmiljøfeltet. I kombinasjon med andre tiltak skal informasjon motivere til handling.

Riksantikvaren samarbeider med internasjonale organisasjoner og kulturmiljøforvaltninger i andre land. Dette for å utveksle kunnskap og erfaringer og for å ivareta kulturminner og kulturmiljøer i et globalt perspektiv.

Riksantikvaren skal samhandle med og bidra til å styrke den regionale og kommunale forvaltningen. Utgangspunktet er at avgjørelser skal treffes nær­ mest mulig dem som blir direkte berørt, samtidig som nasjonale interesser skal ivaretas.

Kunnskap

For å sikre kulturminnene er det nødvendig å nytte lokal kunnskap bl.a. i samarbeid med museer og frivillige organisasjoner. Samtidig må vi sørge for at tradisjonsbåren kunnskap blir i tatt vare på og videreutviklet. Dette må skje i sam­arbeid med utdanningsmiljøene, håndverkere, byggebransjen og andre.

Forskning, utvikling og kunnskapsproduksjon er avgjørende for å kunne ta riktige beslutninger og møte framtidens utfordringer. Kulturmiiljøforvaltningen må si klart fra hvilke tema eller områder det er viktig å skaffe seg ny kunnskap om. Prioriterte kunnskapsbehov er blant annet knyttet til kulturminnetyper som er svakt representert i vernesammenheng.

Kulturminneforvaltningen skal arbeide for at alle som har ansvar for å integrere hensynet til kul­turminner i sin planlegging og virksomhet, skal ha tilgang til kunnskap på området. Dette er sær­lig viktig for planmyndigheter og sektorer som har vesentlig innvirkning på bruk av arealer.

Overvåkning av tilstand og endringer i kultur­minnebestanden blir stadig viktigere. For at kulturmiljøforvaltningens innsats skal kunne bli mer målrettet i forhold til trusler og endringer i vårt fysiske miljø, er det nødvendig å foreta kvantitativ og kvalitativ overvåkning av kulturminner og kulturmiljøer. Slik kunnskaps­innhenting styrker beslutningsgrunnlaget og inn­går i arbeidet med miljødata. Miljøovervåkning er et viktig redskap i rapporteringen vedrørende nasjonale miljømål, til kulturmiljø­forvaltningens egne mål og andre sektorers miljømål.

Juridiske virkemidler

Internasjonal lovgivning, konvensjoner og chartere legger rammer for bevaring av kulturminner og kulturmiljøer. Vi har forpliktet oss til å følge opp dette gjennom lovgivning og andre virkemidler.

Lov om kulturminner (kulturminneloven) og Lov om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven) står i en særstilling i forvaltningen av kulturminner.

Lovgivningen innenfor de sektorer som har viktige tilknytningspunkter til kulturminneinteressene, må i tillegg vies oppmerksomhet.

Lover og forskrifter som omhandler fast eiendom, regler om kjøp og salg, samt eiers plikter og rettig­heter, er også aktuelle. Formelle drifts- og vedlike­holdsavtaler klargjør i mange tilfeller de enkelte parters forpliktelser. Bruk av tinglysings- og registerordninger er nødvendige både som en sikkerhet ved overdragelse av fast eiendom eller fartøyer, og dersom det skulle oppstå konflikter mellom kulturverninteresser og andre interesser.

Plan- og bygningsloven

Planlegging etter plan- og bygningsloven skal gi grunnlag for vedtak om bruk og vern av ressurser. Lovens intensjon er å legge til rette for arealbruk og bebyggelse til det beste for den enkelte og for samfunnet. I dette ligger også en forpliktelse til å integrere kulturminneverdier i plan- og byggesaks­behandlingen.

Plan- og bygningsloven er kommunenes viktigste redskap for å ivareta hensynet til kulturminner og kulturmiljøer. I vernesammenheng er den et dynamisk virkemiddel ved at planer rulleres. På denne måten kan arealbruken følge utviklingen av de nasjonale resultatmålene for kulturmiljøforvaltningen. Det er en prioritert oppgave å videreutvikle denne loven og bruken av den som virkemiddel i forvaltningen av kulturminnene.

Konsekvensutredninger etter plan- og bygnings­loven gir gode muligheter for å belyse kulturmiljø­verdier og konsekvenser av store utbyggingstiltak. Loven følger prinsippet om at tiltakshaver dekker utgiftene til utarbeiding av konsekvensutredninger. Det samme gjelder der registreringer etter kultur­minneloven gjennomføres i forbindelse med reguleringssplaner.

Plan- og bygningsloven har bestemmelser om samarbeidsplikt. Kulturmiljøforvaltningen bør derfor delta aktivt i diskusjoner med kommuner og utbyggere om hvordan kulturminnene kan integreres i planleggingen. Kommunens planleg­gere bør på sin side inkludere alle relevante myn­digheter tidlig i planprosessen, slik at det på overordnet plannivå kan varsles om mulige konflikter og foreslås alternative løsninger.

Kommunen bør utarbeide en kulturminneplan for kulturminner og kulturmiljøer. Planen bør knyttes opp mot arbeidet med kommuneplanen og danne grunnlag for den overordnete arealdis­poneringen som skjer gjennom kommuneplanens arealdel. Dersom kommunen gjennom arealdelen vil sikre kulturminner og kulturmiljøer, bør om­rådene gis gode generelle bestemmelser.

I arbeidet med kommuneplanen bør kommunen kartlegge hvilke landskap, historiske strukturer og bygningsmiljøer som bør ivaretas. Kunnskap og bevissthet om stedets viktigste landskapstrekk og kulturspor, som gamle veger, eiendomsgrenser og kirker, bør ligge som premisser i kommuneplanens arealdel, slik at valg av utbyggings-/fortettingsområder og kommunikasjonslinjer tar hensyn til disse verdiene.

Kommunen kan også følge opp kulturminneplanen med sikring gjennom regulering til hensynssone vern med gode bestemmelser og med skjøtselstiltak. Regulering til hensynssone vern vil i mange tilfeller være et godt virkemiddel for å ivareta ikke bare lokale og regionale, men også nasjonale kulturmiljø­interesser. Når et område er regulert til hensynssone vern, bør formålet med reguleringen være klart formulert, og dette bør gjenspeiles i gode og entydige reguleringsbestemmelser. Reguleringsformålet bør opprettholdes gjennom en streng dispensasjonpraksis.

Plan- og bygningsloven er hovedvirkemiddelet for å avklare arealbruksinteresser. Forholdet til automatisk fredete kulturminner skal avklares gjennom plan. Dispensasjon fra arealplanen kan i utgangspunktet ikke aksepteres for arealer med automatisk fredete kulturminner.

Finner kulturmiljøforvaltningen at regionale eller nasjonale kulturminneinteresser ikke blir tilstrekkelig ivaretatt i kommunale arealplaner, er innsigelse virkemiddelet. Det er lite ønskelig at interessemotsetninger blir satt på spissen på denne måten. En god dialog tidlig i planprosessen kan gjøre det mulig å finne frem til løsninger som ivaretar både kulturminne- og kulturmiljø­interesser og utbyggingsformål.

Sektorlovgivning

Mange sektorlover, med forskrifter og rundskriv, påvirker rammebetingelsene for kulturminner og kulturmiljøer. For eksempel er jordloven og skogloven, som forvaltes av landbruksmyndighetene, viktige for kulturmiljøforvaltningen. Trossamfunnloven og gravplassloven er også viktige lovverk for kulturmiljøforvaltningen. Også samferdselsmyndig­hetene, fiskerimyndighetene og vassdrags- og energimyndighetene har ansvar for lover som i større eller mindre grad er av betydning for for­valtning av kulturminner og kulturmiljø.

Kulturminneloven – kulturminneforvaltningens sektorlov

Kulturminneloven skal sikre varig vern av et representativt utvalg kulturminner og kulturmiljøer. Fredete kulturminner og kulturmiljøer skal være av nasjonal interesse – som kilder til kunnskap og som grunnlag for opplevelse.

Alle kulturminner som er eldre enn 1537, stående byggverk som vi vet er fra før 1650, og samiske kulturminner fra 1917 eller eldre, er automatisk fredet. Også skip som er eldre enn 100 år og ligger under vann, er gitt et automatisk vern. Loven åpner for at det kan gis dispensasjon fra den automatiske fredningen.

Dersom kulturmiljømyndighetene ut fra en faglig og samfunnsmessig vurdering mener at det kan gis dispensasjon, vil det bli satt vilkår om under­søkelser/utgravninger. Kulturminnets verdi som kilde til kunnskap blir i slike tilfeller ivaretatt gjennom krav til dokumentasjon, forskning og formidling. Kunnskapskildene vil i slike tilfeller endre karakter fra å være primærkilde til å bli sekundærkilde. Som hovedregel skal tiltakshaver dekke kostnadene som er forbundet med regi­streringer og undersøkelser/utgravninger.

Riksantikvaren har myndighet til å gi dispensasjon for de fire store middelalderbyene, Oslo, Bergen, Tønsberg og Trondheim. Dispensasjon for fredete kulturminner og kulturmiljø gis av fylkeskommunen eller Sametinget, med unntak av kulturminner som befinner seg på Riksantikvarens liste. Les mer om Riksantikvarens myndighetsrolle her.

Kulturminneloven gir hjemmel til å frede kultur­minner og områder ved enkeltvedtak. Interiører kan sikres gjennom fredning etter kulturminne­loven og/eller plan- og bygningsloven. Fredning har ikke til hensikt å hindre bruk av kulturminnene. Derfor kan det gis dispensasjon fra fredningsbestemmelsene for tiltak som ikke redu­serer verneverdien vesentlig. For å opprettholde intensjonen med fredningen må objektet og/eller området følges opp med jevnlig vedlikehold og skjøtsel.

Et kulturmiljø kan fredes ved Kongelig resolusjon for å bevare områdets helhetlige karakter. Kultur­minneloven gir dessuten (gjennom egen forskrift) adgang til å frede byggverk og anlegg i statens eie. I tillegg har kommunene varslingsplikt når de mottar søknad om riving eller vesentlig endring av byggverk og anlegg som er oppført før 1850.

Dersom det oppstår en akutt situasjon som inne­ bærer fare for at viktige kulturminner blir ødelagt eller får redusert sin verdi som kulturminne, kan vedtak om midlertidig fredning være aktuelt.

Dette betyr ikke at ethvert kulturminne som er truet av riving eller annen ødeleggelse, bør fredes. Hensikten med midlertidig fredning er at kultur­miljøforvaltningen skal få tid til å vurdere om kulturminnet skal fredes permanent.

Målet for for fredningsarbeidet de kommende årene kan leses i Fredningsstrategi for
kulturmiljøforvaltningen 2024-2030 (PDF).

Forslag til ny kulturmiljølov

Kulturmiljølovutvalget avleverte sin utredning NOU 2025: 3 Ny kulturmiljølov til Klima- og miljøminister Andreas Bjelland Eriksen den 24.03.2025

Naturmangfoldloven

Lov om forvaltning av naturens mangfold (naturmangfoldloven) kan også sikre kulturmiljø og kulturminner. De kan inngå som en del av verneformålet ved opprettelse av nasjonalparker og landskapsvernområder. Disse kan omfatte både natur- og kulturlandskap.

Lovbrudd

Det er et mål å redusere tap av kulturminner og kulturmiljøer. Det er påvist at ødeleggelse av kulturminner ikke bare skyldes manglende kunnskap, men også miljøkriminalitet i form av bevisste brudd på både plan- og bygnings­loven og kulturminneloven. Dette har ført til en skjerpet praksis fra påtalemyndighetene og en markert heving av straffenivået.

Kulturminnekriminalitet foregår ofte i form av ulovlig riving av bygninger, samt skade på, eller fjerning av, arkeologiske kulturminner i forbindelse med anleggsarbeid eller dyrkingstiltak. Riksantikvaren vil bidra til å forebygge slike lovbrudd bl.a. gjennom samarbeid og informasjonsvirksomhet, men også ved å arbeide for at kulturminnekriminalitet blir vurdert på linje med annen miljøkriminalitet.

Økonomiske virkemidler

Økonomiske virkemidler skal stimulere til bevaring og vedlikehold av kulturminner og kulturmiljøer. I tillegg til kulturminneforvaltningens tilskudds­midler, finnes også andre låne- og tilskudds­ordninger for kulturminner.

De ulike økonomiske virkemidlene må samordnes og utnyttes slik at det blir best mulig og mest mulig kulturminnevern for hver krone. Videre er det viktig at forvaltningen av de ordningene som eksisterer er forutsigbare, slik at planlegging og gjennomføring av tiltak over tid er mulig.

Eiere av fredete og vernete kulturminner forvalter verdier på vegne av oss alle. Dersom verne- eller fredningsvedtak stiller spesielle krav til material­ valg og utførelse, kan det medføre reelle tilleggs­ kostnader for vedlikehold og istandsetting.

Kulturmiljøforvaltningen skal så langt råd er bruke økonomiske virkemidler slik at det motiverer til gjennomføring og kompenserer for ulemper.

Kulturminnefondet er en støtteordning for private eiere av ulike typer kulturminner. Fondet skal bidra til å styrke arbeidet med å bevare disse.

Praktiske virkemidler, retningslinjer for å ivareta kulturminne- og kulturmiljøverdier

All skjøtsel, vedlikehold og istandsetting skal skje på det enkelte kulturminnets eller kultur­ miljøets premisser. Ved å bevare mest mulig av de opprinnelige eller eldre elementene, sikrer vi også kunnskapsverdiene og opplevelsesverdiene.

Ved istandsetting av kulturminner skal endringene være mest mulig reversible. Dersom man tilfører noe nytt, bør dette senere kunne la seg fjerne, uten å forringe kulturminnet. Det er uansett vesentlig å dokumentere endringene.

Bevaring av kulturminnet i sine opprinnelige omgivelser er vesentlig for å kunne opprettholde dets verdi som kilde til kunnskap og opplevelse. Mye av autentisiteten og kildeverdien går tapt ved utgravning og/eller flytting.

Mange kulturminner bevares best om de får ligge i fred. Dette gjelder særlig det store antallet arkeologiske kulturminner under markoverflaten, men også de som er synlige over markoverflaten.

Skjøtselsarbeid som ikke blir regelmessig fulgt opp, kan gjøre mer skade enn om det aldri var blitt satt igang. Skjøtselsplanene må være lang­siktig forpliktende for samarbeidspartnerne, og ansvaret for den økonomiske oppfølgingen må være avklart.

For de vedtaksfredete kulturminnene må kultur­miljøforvaltningen hele tiden vurdere å tillate brukstilpasning, men uten at summen av de til­latte endringene over tid fører til for store tap av kildeverdier. Endringer og brukstilpasninger må alltid vurderes ut fra formålet med fredningen. For eksempel må det tas hensyn til hvilken tids­periode i bygningens historie fredningen søker å bevare. I slike tilfeller kan det være aktuelt med en tilbakeføring til tidligere dokumentert tilstand.

Det er større rom for å akseptere endringer av kul­turminner som er regulert til verngjennom plan- og bygningsloven. I slike tilfeller er det viktig at reguleringsbestemmelsene er utformet slik at de er i samsvar med formålet, og at de er forutsigbare og lett forståelige. I noen områder vil bestemmelsene kunne være meget strenge og detaljerte, i andre områder vil det være viktigere å sikre struktur, form og helhet mer enn detaljene.

Der vurderingene tilsier at det ikke lar seg gjøre å bevare kulturminner på stedet, kan flytting vur­deres. Ved riving kan det være aktuelt med gjen­bruk av materialer i andre sammenhenger. For å kunne forsvare at viktige kulturminner blir flyttet eller fjernet, bør det stilles krav om dokumentasjon før tiltaket blir gjennomført.

De rådene og retningslinjene kulturminneforvaltningen gir i bevaringssaker, bygger på de samme prinsipielle holdningene enten det er snakk om fredningsobjekter eller ikke. For de fleste kultur­minnene vil det beste være at vi bevarer dem på opprinnelig sted og sørger for jevnlig vedlikehold.