Utilbørlig skjemming

Det følger av kulturminneloven § 3 at ingen må sette i gang et tiltak som er egnet til å utilbørlig skjemme et automatisk fredet kulturminne. Gjennomføring av tiltak som er utilbørlig skjemmende krever dispensasjon etter kulturminneloven § 8.

Utilbørlig skjemming kan forstås som et tiltak som i vesentlig grad endrer omgivelsene til et automatisk fredet kulturminne, og slik svekker opplevelsen og forståelsen av det. Forbudet gir kulturminneforvaltningen hjemmel til å påvirke utformingen av et tiltak eller en arealplan, for å ta vare på kulturminnet i dets omgivelse.

Kulturminneloven gir ingen konkrete anvisninger for å avgjøre om et tiltak er utilbørlig skjemmende, og det er lovforarbeidene og forvaltningspraksisen som gir innhold til bestemmelsen. Veilederen bygger derfor på forarbeidene og forvaltningspraksis der utilbørlig skjemming har vært vurdert av Riksantikvaren eller Klima- og miljødepartementet (tidligere Miljøverndepartementet).

I hver enkelt sak må kulturminneforvaltningen likevel foreta en skjønnsmessig vurdering. Dette innebærer at kulturminneforvaltningen gjør en faglig vurdering av det spesifikke kulturminnets kulturminneverdier, dets beliggenhet i landskapet og topografien i området, sammenholdt med det konkrete tiltakets karakter.

Veilederen beskriver bestemmelsen, saksfeltet og utdyper aktuelle vurderinger. Til veilederen er det også laget en utdyping med prinsipielle avklaringer, og en eksempelsamling som viser de vurderingene som er gjort i noen saker. Veilederen er avgrenset til å gjelde for arkeologiske kulturminner som er automatisk fredet. Enkelte vurderinger kan også være aktuelle for stående bygninger som er automatisk fredet.

Hva sier kulturminneloven om utilbørlig skjemming?

Atferdsnormen i kulturminneloven § 3 nevner eksempler på inngrep i automatisk fredete kulturminner som er forbudt, herunder utilbørlig skjemming.

Forbudet mot utilbørlig skjemming må ses i sammenheng med kulturminnelovens formål om å ivareta kulturminnene for nålevende og framtidige generasjoner. Alle kulturminner fra før 1537, samt samiske kulturminner fra år 1917 eller eldre, er derfor automatisk fredet etter kulturminneloven § 4. I kraft av sin alder og informasjonsverdi er automatisk fredete kulturminner de viktigste kildene vi har til landets tidligste historie.

Hvilke kulturminner omfattes av forbudet?

Bestemmelsen om utilbørlig skjemming gjelder kun for automatisk fredete kulturminner som nevnt i kulturminneloven § 4. Dette er:

• arkeologiske kulturminner som er eldre enn 1537
• stående byggverk som er eldre enn 1537
• erklært stående byggverk fra tiden 1537-1649
• samiske kulturminner fra år 1917 eller eldre

Forbudet gjelder derfor ikke for tiltak som kan virke inn på

• løse kulturminner, jf. kulturminneloven §§ 12 og 13
• skipsfunn, jf. kulturminneloven § 14
• vedtaksfredete nyere tids kulturminner, områder eller kulturmiljøer, jf. kulturminneloven §§ 15, 19 og 20. Her vil fredningsvedtaket forby eller regulere tiltak som er egnet til å motvirke formålet med fredningen.
• nyere tids kulturminner som er vernet etter annet lovverk eller virkemidler, eller som er vurdert å være verneverdige. Her vil annet lovverk og virkemidler være aktuelle for å bevare kulturminnet i dets omgivelser.

Hva menes med utilbørlig?

Tiltaket må være utilbørlig skjemmende for at forbudet slår inn, da kulturminneloven ikke har et generelt forbud mot skjemming.

Verken loven eller forarbeidene utdyper hva som menes med «utilbørlig». I forarbeidene til loven brukes «i vesentlig grad skjemmer» (Ot. Prp. nr. 7 (1977-78): 18). I klageavgjørelser har departementet uttalt at lovens krav om utilbørlighet vil være oppfylt dersom summen av alle tiltakene på et faglig og vitenskapelig grunnlag vurderes som overveiende negativt for opplevelsen av et automatisk fredet kulturminne. Dette er en skjønnsmessig vurdering, som kulturminneforvaltningen gjør i hver enkelt sak.

Omfatter forbudet alle deler av et kulturminnes opplevelsesverdi?

Utilbørlig skjemming gjelder kun for tiltak som medfører visuell endring i omgivelsene til et automatisk fredet kulturminne. Et tiltak må også være utilbørlig skjemmende, dvs. vesentlig eller overveiende negativt, for at det skal være forbudt.

Kulturminnelovens forbud mot utilbørlig skjemming gjelder derfor ikke:

• tiltak som «kun» er skjemmende
• tiltak som påvirker andre sanser og opplevelse enn det visuelle, slik som støy, støv eller vond lukt
• arrangementer eller aktiviteter som anses som ikke-ønskelige, eksempelvis av politisk eller religiøs art

Hvorfor er det visuelle viktig?

For mange kulturminner er landskapstilhørigheten en del av kulturminneverdien. Derfor er det ønskelig å bevare kulturminnene ikke kun som enkeltobjekter, men også i en meningsfull sammenheng slik at de er forståelige, ved at de inngår i helhetlige og sammenhengende miljøer.

Mange kulturminner ble lagt for å være synlige. Men selv når kulturminnet ikke er synlig over markoverflaten sier beliggenhet og landskapstilhørighet noe om et steds betydning, og om kulturminnets funksjon, landskapsbruk og ressursutnyttelse i fortiden.

Kulturminnenes synlighet og landskapstilhørighet er viktig å opprettholde. Dels for å unngå utilsiktede skader på dem. Men også for at vi skal kunne forstå kulturminnene og oppleve dem som en del av det kulturhistoriske landskapet. Kulturminner oppfattes som en berikelse for omgivelsene, og er de synlige sporene etter mennesker som har levd før oss. I århundrer har mange mennesker også kjent til kulturminner i deres omgivelser, og gjennom fortellinger og sagn inngår flere i et rikt minnelandskap.

Gjennomføring av tiltak som er utilbørlig skjemmende for et automatisk fredet arkeologisk kulturminne krever dispensasjon etter kulturminneloven § 8. I slike tilfeller er det viktig at kulturminneforvaltningens vurdering er godt begrunnet og forståelig også for tiltakshaveren.

Det er kulturminneforvaltningen som har myndighet til å avgjøre om et tiltak er utilbørlig skjemmende og krever dispensasjon etter kulturminneloven § 8.

I hovedsak er dette fylkeskommunen/Sametingets myndighet, og som skal gjøre den første vurderingen om et tiltak er utilbørlig skjemmende. Dersom det søkes om dispensasjon for utilbørlig skjemming, skal også universitetsmuseet/NIKU vurdere utilbørlig skjemming og komme med en tilråding i saken.

Riksantikvaren har imidlertid førstelinjenansvar for

• automatisk fredete kulturminner som står på Riksantikvarens liste, herunder middelalderbyene Bergen, Oslo, Trondheim og Tønsberg
• automatisk fredete kirker

Dette innebærer at fylkeskommunen må oversende til Riksantikvaren alle saker som også gjelder omgivelsene til automatisk fredete kirker og de fire middelalderbyene. Det er Riksantikvaren som i slike saker skal vurdere om et tiltak er utilbørlig skjemmende og som er rette myndighet til å gi dispensasjon.

Riksantikvaren er også dispensasjonsmyndighet i øvrige saker som overtas fra fylkeskommunen.

Når er et tiltak meldepliktig?

I henhold til kulturminneloven er alle tiltak som kan virke inn på et automatisk fredet kulturminne meldepliktige. Dette gjelder også for tiltak som er utilbørlig skjemmende.

Når kommunene kommer i berøring av et tiltak som omfattes av kulturminneloven har de meldeplikt til den regionale kulturminneforvaltningen (jf. kulturminneloven § 25).

Det er viktig at fylkeskommunen/Sametinget etablerer gode samarbeidsrutiner med de enkelte kommunene om hva slags tiltak som skal meldes inn, også med hensyn til utilbørlig skjemming.

Når skal utilbørlig skjemming vurderes?

Kulturminneforvaltningen vurderer utilbørlig skjemming for alle enkelttiltak og arealplaner som kommer i nærheten av automatisk fredete kulturminner. Utilbørlig skjemming vurderes så tidlig som mulig, når saken er tilstrekkelig opplyst.

I arealplansaker er det viktig at det ved varsel om oppstart gis merknader også om utilbørlig skjemming.

Hva slags tiltak kan være utilbørlig skjemmende?

Alle typer tiltak kan være utilbørlig skjemmende, uavhengig av tiltakets art og størrelse. Utilbørlig skjemming gjelder både for permanente og midlertidige tiltak, også for inngrep som på sikt er reversible. Tilretteleggingstiltak kan også være utilbørlig skjemmende.

Utilbørlig skjemming gjelder både for tiltak som kommer innenfor eller utenfor sikringssonen til kulturminnet. Tiltak innenfor sikringssonen vil normalt også medføre andre inngrep som nevnt i kulturminneloven § 3, slik som å skade, ødelegge, forandre, tildekke eller å skjule kulturminnet.

Automatisk fredete kulturminner som ligger utenfor et tiltaksområde eller en plangrense kan også bli utilbørlig skjemmet av et tiltak. Utilbørlig skjemming må derfor vurderes om det eksempelvis ligger et automatisk fredet kulturminne på nabotomta til et omsøkt bolighus, eller der et kulturminne ligger utenfor planområdet for et veganlegg.

Skal både synlige og ikke-synlige kulturminner vurderes?

Utilbørlig skjemming vurderes både for synlige og ikke-synlige kulturminner. Dette da opplevelsen av stedet med kulturminnet er viktig, også når selve kulturminnet ikke er synlig over markoverflaten.

Ikke-synlige kulturminner som er aktuelle å vurdere er eksempelvis:

• steinalderlokaliteter på en strandflate, selv der landhevingen har medført at kulturminnene ligger høyt over havet
• handelsplasser, bosetningsområder e.l. som ikke er synlige over markoverflaten, men der det er viktig å sikre tilhørigheten til landskapet eller til andre kulturminner i området
• middelalderkirkesteder
• middelalderbyene: her er flere synlige elementer bevart, slik som kirker og ruiner, men det meste av kulturminnet er ikke synlig. Her vil det være viktig å opprettholde middelalderlige strukturer som gatenett, sammen med topografi og tilknytning til omgivelsene, slik som sjø, havn, kommunikasjonsveier, osv.

Hva innebærer en helhetsvurdering av tiltakets konsekvenser?

I hver sak må det gjøres en helhetsvurdering av tiltakets samlede konsekvenser for det automatisk fredete kulturminnet, både på kort og lang sikt.

I utgangspunktet kan ett enkelt tiltak, slik som ett hus eller én hytte, virke beskjedent og medføre få endringer, men på sikt ønskes det gjerne flere tiltak som samlet eller enkeltvis er utilbørlig skjemmende (eksempelvis terrasser, lekeapparater, parkeringsplasser, garasjer). Ytterligere permanente eller midlertidige installasjoner som følge av tiltaket bør derfor vurderes.

En helhetsvurdering innebærer også at man må vurdere om tiltaket, i tillegg til å være utilbørlig skjemmende, på sikt kan skade kulturminnet. Eksempelvis om større bruk av området kan medføre slitasje, jf. forbudet i kulturminneloven § 3 tredje ledd mot tiltak som kan framkalle fare for inngrep/skade.

Kan kulturminneforvaltningen gå i dialog med tiltakshaveren?

Dersom et tiltak er utilbørlig skjemmende, har kulturminneforvaltningen mulighet til å gå i dialog med tiltakshaveren. Dette kan gjøres før en eventuell registrering etter kulturminneloven § 9. Tiltakshaveren kan da på et tidlig tidspunkt bli informert om at tiltaket anses som utilbørlig skjemmende, slik at alternativer og tilpasninger av tiltaket kan vurderes.

Dersom tiltaket gjennom denne dialogen endres slik at det ikke er utilbørlig skjemmende, er det ikke lenger dispensasjonspliktig.

Tiltakshaveren har likevel mulighet til å søke om sitt opprinnelige forslag, dersom tiltakshaveren ønsker å få dette prøvd.

Skal skjemme-begrepet alltid brukes?

Kulturminneforvaltningen trenger ikke alltid å bruke skjemme-begrepet i dialogen med tiltakshaveren eller andre. Utilbørlig skjemming kan ofte misforstås og gi assosiasjoner til at noe er «stygt», selv når begrepet ikke gjelder estetiske forhold. I stedet kan man benytte begreper tilpasset den konkrete saken, eksempelvis ved å forklare på hvilken måte tiltaket vil endre omgivelsene til og opplevelsen av et kulturminne.

Begrepet «utilbørlig skjemme» må likevel nevnes i uttalelser til en arealplan eller et tiltak, samt i et eventuelt dispensasjonsvedtak, da det er dette som gir kulturminneforvaltningen hjemmel til å gi avslag eller tillatelse til et tiltak, og til å sette vilkår for en eventuell tillatelse.

Undersøkelsesplikten etter kulturminneloven § 9

Undersøkelsesplikten etter kulturminneloven § 9 skal som hovedregel være oppfylt før dispensasjonsbehandling etter kulturminneloven § 8.

Slike undersøkelser kan imidlertid medføre unødvendige inngrep i automatisk fredete kulturminner. I de saker der fylkeskommunen/Sametinget i en tidlig fase mener at det på bakgrunn av tilgjengelig kunnskap uansett ikke vil gis tillatelse til tiltaket grunnet utilbørlig skjemming av kjente automatisk fredete kulturminner, kan det derfor gjøres en skjønnsmessig vurdering om det er nødvendig å gjøre ytterligere undersøkelser ved sjakting e.l. etter kulturminneloven § 9. At kulturminneloven § 9 ikke er oppfylt, må omtales spesifikt i avslaget/innsigelsen.

Hvordan vurdere dispensasjonsspørsmålet?

Tillatelse til utilbørlig skjemming kan gis etter en vurdering av de kulturminnefaglige verdiene veid opp mot private og samfunnsmessige hensyn. For mer om dette vises det til Riksantikvarens dispensasjonspolicy.

Særskilte vurderinger om utilbørlig skjemming kan være:

• graden av utilbørlig skjemming
• hvorvidt kulturminnets verdier veier tyngre enn tiltakets private eller samfunnsmessige betydning
• alternative løsninger
• mulighet for tilpasninger av tiltaket
• hva slags omgivelser det er ønskelig at kulturminnet skal inngå i for framtiden

Hvilke vilkår kan settes?

Dersom det gis tillatelse til utilbørlig skjemming, kan kulturminneforvaltningen stille vilkår til tillatelsen for å tilpasse tiltaket til kulturminnet.

Tilpasninger av tiltaket kan være:

• krav til plassering og tilpasning i landskapet
• opprettholde siktsektorer/siktkorridorer
• etablering av buffersone mellom nytt tiltak og kulturminnet
• skjermende vegetasjon
• begrensinger på størrelser, slik som høyde, volum, omfang
• krav til utforming, takvinkler, formspråk, karakter
• tilpasset materialbruk, farger, osv.
• fjerning/justering av eksisterende mindre tiltak for å begrense den samlede utilbørlige skjemmingen som følge av tiltaket, så fremt dette er rimelig

Fylkeskommunen/Sametinget kan også sette vilkår om at kulturminnet med dets omgivelser dokumenteres før tiltaket gjennomføres. Dette kan være fotografering, dronefotografering, fotogrammetri, 3D-modellering. Hensikten bør være at en slik dokumentasjon gjøres tilgjengelig også i formidlingsøyemed.

For mer om vilkårsfastsettelse vises det til særskilt veileder.

Flere vurderinger er aktuelle for å avgjøre om et tiltak er utilbørlig skjemmende. Oversikten er ikke uttømmende, også andre vurderinger er aktuelle. Husk å vurdere kulturminner både innenfor og utenfor tiltaksområdet/plangrensa.

Innledningsvis kan følgende spørsmål gjerne stilles:

• Hvilke kulturminner påvirkes visuelt?
• Endres kulturminnets synlighet eller dets omgivelser?
• Hva slags omgivelser er det ønskelig at kulturminnet skal inngå i for framtiden?

I vurderingen av utilbørlig skjemming kan det være nyttig å plassere kulturminnet med dets omgivelser på en tenkt akse. På aksen vil det ene ytterpunktet være «opprinnelighet» og det andre «transformasjon», som vist på figuren.

For de fleste arkeologiske kulturminner er omgivelsene allerede i ulik grad endret eller fragmentert, og de befinner seg et sted i den midtre delen av aksen. Man må likevel få klarhet i om et tiltak medfører en forskyvning på aksen, for så så vurdere hvilke avbøtende tiltak som kan bidra til å påvirke endringene i en ønsket retning.

Hvordan er tiltaket utformet og plassert?

For å vurdere hvordan tiltaket visuelt sett vil innvirke på kulturminnet med dets omgivelser, må man ha kunnskap om tiltakets utforming og plassering i terrenget.

Man bør ha tilstrekkelig informasjon om eksempelvis:

• type tiltak
• avstand til kulturminnet
• plassering i terrenget
• størrelse: utstrekning, høyder, volum
• formspråk, utførelse, materialbruk, farger

Dersom beskrivelser og illustrasjoner er mangelfulle eller vanskelige å forstå, kan kulturminneforvaltningen be om ytterligere detaljering og at det utarbeides visualiseringer.

Påvirker tiltaket kulturminnets synlighet og tilknytning til omgivelsene?

Det er viktig å få kjennskap til på hvilken måte tiltaket påvirker kulturminnets/lokalitetens synlighet og tilknytning til omgivelsene. Dette gjelder også for kulturminner som ikke er synlige over markoverflaten. Man kan være observant på at enkelte kulturminner likevel kan ha en så stor opplevelsesverdi i seg selv at denne ikke vesentlig forringes ved endret synlighet eller tilknytning til omgivelsene.

For å vurdere dette kan man stille følgende spørsmål:

• Ble kulturminnet opprinnelig plassert for å synes? Og i så fall hvordan (eks. innsyn, utsyn, plassering ved ferdselsårer)?
• Endrer tiltaket dagens synlighet til kulturminnet eller dets tilknytning til omgivelsene?
• Hva slags synlighet er det viktig å opprettholde?

Flere momenter er aktuelle i vurderingen, som nevnt under.

Kulturhistoriske sammenhenger

De kulturhistoriske sammenhengene som kulturminnet inngår i står sentralt i vurderingen av utilbørlig skjemming.

For noen kulturminner kan man få kunnskap om kulturhistoriske sammenhenger ved å studere både skriftlige kilder og landskapet. Dette gjelder blant annet kirkesteder. Eksempelvis vil det være viktig å få kunnskap om kirkestedet inngikk i et tun, slik at det er denne historiske sammenhengen som er viktig å ta vare på. Eller om de tilreisende kom til kirkestedet med båt, og derfor er det forbindelsen til sjøen som er viktig å ivareta.

For mange automatisk fredete kulturminner har man begrenset kunnskap om den unike historien til det spesifikke kulturminnet. I slike tilfeller er det kunnskapen om selve kulturminnetypen som er det sentrale, og hvordan det enkelte kulturminnet er plassert i landskapet.

Det er også sentralt å sikre den kulturhistoriske sammenhengen mellom kulturminner som ligger i et større område. Det kan eksempelvis være:

• gårdsanlegg med tufter, geil, graver, rydningsrøyser, åkre og steingjerder
• gravhauger, også når disse ikke er registrert som ett gravfelt
• jernvinneanlegg med kullgroper, ovner og slagghauger
• fangstanlegg med dyregraver, ledegjerder, m.m.
• veier, med omgivelser og kulturminner som ligger langs dem
• bosetningsområder som ikke er synlige, men som har en forbindelse til særskilte landskapselementer eller til andre kulturminner

Landskapsrom

Et landskapsrom kan forstås som den delen av landskapet som et menneske kan se fra et gitt ståsted i terrenget. Landskapsrommet endrer seg når man beveger seg gjennom landskapet og fra hvor man observerer, både i størrelse og i utstrekning.

Noen kulturminner ligger i tydelige og avgrensede landskapsrom, slik som i en vik, i en dal, på en strandflate. Andre ligger på en topp, høyde eller en åpen flate, hvor landskapsrommet blir stort.

Sentrale vurderinger er hvordan kulturminnet oppleves i landskapsrommet og hvordan nye tiltak vil innvirke på opplevelsen av dette rommet.

Siktsektorer/siktkorridorer

Mange kulturminner ble anlagt slik at det er god utsikt fra dem eller innsyn til dem. Typisk er forsvarsanlegg og kirkesteder på høyder i terrenget, eller sikten mellom de viktige kulturhistoriske elementene i middelalderbyene.

Ved nye tiltak er det sentralt å opprettholde større siktsektorer og siktkorridorer. Smale siktlinjer er sjelden tilstrekkelig.

Forringer tiltaket vesentlige kulturminneverdier?

Et tiltak som i vesentlig grad forringer kulturminneverdiene kan være utilbørlig skjemmende.

I Riksantikvarens Ordforklaringer forklares kulturminneverdi slik:

Verdier som tillegges et kulturminne. Forvaltningen, organisasjoner, eiere, brukere eller andre kan vurdere kulturminnets verdi på ulike måter. Verdivurderingen kan endres over tid.

Kulturminneforvaltningen deler gjerne verdiene inn i tre grupper: kunnskapsverdier, opplevelsesverdier og bruksverdier.

Opplevelsesverdier

Både synlige og ikke-synlige kulturminner har opplevelsesverdier som kan svekkes av et tiltak. Opplevelsesverdier er ofte knyttet til allmenhetens eller ulike gruppers opplevelse, og de kan sies å ha en personlig forankring. Det er likevel viktig å huske på at kulturminner har en opplevelsesverdi selv når de ikke aktivt brukes i formidling eller oppsøkes.

Arkeologiske kulturminner kan ha opplevelsesverdier eksempelvis ved at

• kulturminnet eller lokaliteten er synlig
• det ligger ved andre viktige kulturminner eller i et kulturmiljø
• det har nærhet til andre elementer i landskapet
• det viser eldre bruk av landskapet eller bystruktur

Bruksverdier

Bruksverdier knyttet til automatisk fredete kulturminner er hovedsakelig opplevelse, læring og formidling, noe som i denne sammenhengen i stor grad sammenfaller med opplevelsesverdier. Et tiltak som i vesentlig grad svekker kulturminnets bruk kan være utilbørlig skjemmende. Dette kan eksempelvis være et tiltak som begrenser adgangen til kulturminnet eller svekker muligheten for å bruke det i formidlingsøyemed.

For å kartlegge bruksverdien kan man vurdere om kulturminnet

• har en pedagogisk verdi
• brukes i formidling, eller har et potensial til dette, eksempelvis at det er skiltet, tilgjengeliggjort eller skjøttet
• brukes til arrangementer eller sammenkomster
• ligger nært der mennesker ferdes eller oppholder seg, slik som ved turløyper, i friluftslivsområder, ved barnehager eller skoler
• ligger ved andre viktige kulturminner eller kulturmiljøer
• er regulert til vern i gjeldende arealplaner

Kunnskapsverdier

Arkeologiske kulturminner er unike kilder til kunnskap om og forståelsen av fortiden. Et tiltak kan være utilbørlig skjemmende dersom det svekker forståelsen av kulturminnet og det kunnskapspotensialet som ligger i å se kulturminnet i sammenheng med landskapet og omgivelsene.

Dette kan gjelde der kulturminnets beliggenhet sier noe om stedets betydning i forhistorisk tid eller middelalder, eller om bruken av landskapet og om utnyttelsen av ressursene i omgivelsene.

Hvordan endres kulturminnets omgivelser?

Kulturminneforvaltningen har en mulighet til å påvirke hva slags landskap/omgivelser kulturminnet skal være en del av for framtiden. Det er vesentlig å vurdere om tiltaket føyer seg inn i allerede gjennomførte større endringer av kulturminnets omgivelser, eller om tiltaket representerer en ny type inngrep som vil få en større utilbørlig skjemmende virkning enn tidligere.

Innledningsvis kan man stille følgende spørsmål:

• Kommer det nye og kontrasterende elementer i kulturminnets omgivelser?
• Vil omgivelsene på sikt skifte karakter ved at tiltaket medfører endret bruk av området?
• Hva slags omgivelser er det ønskelig at kulturminnet skal inngå i for framtiden?

I det følgende nevnes noen vurderinger, alt etter om et område er bebygd eller ikke, og for transformasjons- og nye byggeområder.

Ikke-bebygde områder

I områder uten større moderne inngrep kan automatisk fredete kulturminner være godt bevart i deres omgivelser. På kort eller lang sikt kan nye tiltak som veier, kraftlinjer, alpinanlegg, hytter eller boliger medføre store endringer i omgivelsene, også når det er mindre enkelttiltak.

I slike tilfeller er det sentralt å vurdere alternativer for å begrense nye tiltak i kulturminnets nærområde, eller å tilpasse tiltakene.

Bebygde områder

I bebygde områder kommer det gjerne ytterligere nye tiltak og fortetting. Hensynet til kulturminnet er viktig å ivareta dersom et tiltak tillates, eksempelvis ved å justere tiltaket og å sikre et visst rom rundt kulturminnet, i den grad dette er mulig. Utformingen er vesentlig, og det må vurderes om et nytt tiltak kan dempes ved å begrense størrelsen, gjennom materialbruk og fargevalg.

Kulturminneforvaltningen kan også gjøre en konkret vurdering om at det ikke lenger skal tillates ytterligere tiltak, selv når kulturminnet allerede er utilbørlig skjemmet.

Det må også vurderes om et nytt tiltak kan forbedre eksisterende situasjon. Eksempelvis ved at det nye tiltaket .

Transformasjons- og nye byggeområder

Begrepet transformasjonsområde brukes gjerne for områder i byer som gjennomgår store endringer og får nye funksjoner. Transformasjon kan innebærer at deler av den eksisterende bygningsmassen og anlegg rives, mens enkelte bygg/anlegg/strukturer tas vare på, tilpasses ny bruk og går inn i en ny sammenheng.

Nedbygging av spredtbygde områder, landbruksarealer og naturområder har likheter med urbane transformasjonsområder ved at de får ny bruk og skifter karakter.

Håndtering av automatisk fredete kulturminner i transformasjons- og nye byggeområder byr både på muligheter og utfordringer. Transformering innebærer en mulighet for at kulturminnene får en rolle i utviklingen. Kulturminnene kan også få et bedre vern ved at eksisterende tiltak nær dem fjernes.

I enkelte byggeområder kan endringene bli store, også tett opp til et kulturminne. I slike tilfeller vurderes det om kulturminnet fortsatt vil ha en tilstrekkelig opplevelsesverdi, og om et byggeområde bør tas ut av planen eller ytterligere tilpasses. Dersom dette ikke lar seg gjøre, slik at faren for sterkt redusert opplevelsesverdi og fysisk skade på kulturminnet ikke kan unngås, kan det vurderes om kulturminnets vitenskapelige verdi i stedet bør sikres gjennom et dispensasjonsvedtak med vilkår om en arkeologisk utgravning.

Kulturminner i bebygde og transformerte områder

I vurderingen av om et automatisk fredet kulturminne skal bevares eller dispenseres innenfor bebygde eller transformerte områder, bør utgangspunktet være at det har en verdi å bevare kulturminner in situ også i områder som skifter karakter. Kulturminnene kan gi en viktig tidsdybde til steder som kjennetegnes av moderne bygninger og anlegg. Kulturminnene kan også få nye verdier. Samtidig kan enkelte kulturminner ha en så stor opplevelsesverdi i seg selv at denne ikke vesentlig forringes ved endret synlighet eller tilknytning til omgivelsene. Fra et slikt synspunkt er ikke utilbørlig skjemming nødvendigvis alltid utelukkende negativt.

I sammenheng med byutvikling har dette blitt kalt for «fragmentarisk bevaring». Dette kan innebære å bevare elementer av kulturminnet med det opprinnelige miljøet, som så suppleres med nye elementer som ledd i en utvikling. Dersom dette medfører en stor grad av transformasjon, er det ofte nødvendig med formidlingstiltak for at brukerne og de besøkende skal forstå de historiske sammenhengene.

Kommunen

• har meldeplikt til fylkeskommunen/Sametinget etter kulturminneloven § 25 når de kommer i berøring med tiltak som omfattes av kulturminneloven
• melder et tiltak til fylkeskommunen/Sametinget for å avklare om det kan medføre inngrep i et automatisk fredet kulturminne, herunder utilbørlig skjemme

Tiltakshaveren

• venter med å sette i gang et tiltak til forholdet til automatisk fredete kulturminner er avklart og alle tillatelser er gitt
• plikter å gjennomføre et tiltak i henhold til kulturminneforvaltningens vedtak med vilkår

Fylkeskommunen/Sametinget

• har hovedansvaret for å vurdere utilbørlig skjemming
• veileder en tiltakshaver om utilbørlig skjemming og hvordan dette kan unngås/begrenses
• har myndighet til å avslå eller å gi dispensasjon etter kulturminneloven § 8 for et tiltak som er utilbørlig skjemmende, med vilkår
• oversender til Riksantikvaren de sakene der direktoratet har myndighet etter kulturminneloven § 8, og som skal vurdere utilbørlig skjemming
• har et ansvar for å følge opp at vilkårene for en eventuell dispensasjon overholdes

Universitetsmuseet/NIKU

• er faglig og rådgivende instans
• gir en tilrådning om dispensasjon etter kulturminneloven § 8, med forslag til vilkår

Riksantikvaren

• er rådgivende og utøvende faginstans
• vurderer utilbørlig skjemming og er dispensasjonsmyndighet i de saker der direktoratet har myndighet etter kulturminneloven § 8:
  • automatisk fredete kulturminner som står på Riksantikvarens liste, herunder middelalderbyene Bergen, Oslo, Trondheim og Tønsberg
  • saker som overtas fra fylkeskommunen/Sametinget
• er klageinstans for vedtak fattet av fylkeskommunen/Sametinget

Klima- og miljødepartementet

• er klageinstans for vedtak fattet av Riksantikvaren

Ot. Prp. nr. 7 (1977-78): 18

Utilbørlig skjemming: Bestemmelsens bakgrunn og prinsipielle avklaringer